對減輕農民負擔問題深層次范文

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一、調整“挖農補工”政策，消除人為剪刀差

建國后，我國照搬蘇聯模式建設社會主義，實施工業化(特別是重工業)優先發展戰略。為了確保工業化優先發展所需的原始積累，國家從1953年開始對農產品實行統購統銷政策，人為地實行工農業產品不等價交換，隱蔽地獲取工業化所需的原始積累資金，這種工農業產品價格剪刀差一直持續到現在。盡管1985年國家改農產品統購統銷為合同訂購，但政府憑借行政權力下達訂購任務、壟斷主要農產品收購市場和價格的基本方式并未改變，剪刀差依然存在。據測算，1954——1978年國家通過剪刀差從農民手中獲取5100億元的巨額資金；1978——1991年剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農業生產總值的22%；1987——1991年每年剪刀差絕對額高達1000——1900億元，成倍高于改革前的數額，進入20世紀90年代以后，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。這說明本來還很貧困的農民每年還要通過國家“挖農補工”的剪刀差政策向工業、城市和市民支付高達1000億元以上的負擔。這種工農業產品不等價交換所形成的價格剪刀差，給農民造成的負擔時間之長、數額之大，在歷史上都是絕無僅有的；對于至今仍在為溫飽問題而與大自然苦苦抗爭的中國農民來說，是絕對不公平的。但大多數農民并不清楚個中緣由，因為這種農民負擔方式和方法具有很強的隱蔽性特征，在農民看來，國家的統購或合同訂購任務就是“公糧”，而“皇糧國稅、天經地義”，何況國家還是付了錢的(盡管農產品收購價格大大低于其價值、甚至大大低于成本)；再加上連續不斷的政治運動和高壓控制，故而未能引起農民外向的強烈不滿。但這種隱蔽地加重農民負擔的做法卻是以農民的長期貧困和農業的長期落后為代價的。

建國后我們在選擇優先發展工業化戰略時，曾將工業化發展分為三個階段：在工業化初期階段，實行“挖農補工”，農業支持工業發展；在工業化中期階段，實行“農工自補”，農業與工業平等發展；在工業化后期階段，實行“以工補農”，工業反哺農業發展。學術理論界普遍認為，到20世紀80年代中期，我國工業化初期階段即農業向工業化提供原始積累的歷史時期已經完成。按理說，國家應該及時調整“挖農補工”政策。但是，國家宏觀經濟政策卻仍然實行工業化初期階段的“挖農補工”政策。這種持續長達半個世紀的挖農補工的剪刀差政策，使農民以自身的貧困支撐起國家工業化的發展、城市的繁榮以及市民生活水平的提高，整整兩、三代農民為此做出了巨大犧牲。可惜現在許多“城里人”似乎并不能看到這一點，或視而不見，反而歧視農民、排斥農民、甚至敲詐農民，這在農民沉重的經濟負擔之上，又加上了更為沉重的心理負擔、精神負擔和安全負擔。而現在身居城市的決策者，也似乎遺忘了他們當年的“諾言”，這是很不應該的。

農業本身是一個比較效益低的弱勢產業，農業生產由于主要受自然界的影響而十分脆弱，其自身的增值和積累的潛力十分有限，農業在市場競爭中的不利地位是顯而易見的。即使是在農業生產力水平相當高、早已實現了農業現代化的西方發達國家，也都一致對農業實行特殊的保護和扶持政策，對從事農業生產的人直接支付農產品生產補貼，以確保從事農業生產的人能獲得平均利潤。“以農業為基礎”，是我國基本國策的第一條；切實減輕農民負擔，是我國當前農村稅費改革的首要任務；我國加入WTO，受沖擊最大的是農業，風險最大的是農民。筆者深感全社會應該增強對農民“減負”的緊迫感，農民負擔沉重的問題不能再這樣一年又一年地拖下去。建議國家乘我國正式加入WTO和農村稅費改革之際，取消人為制造的剪刀差，并適應WTO的需要，依照國際慣例和國外對農業實行普遍扶持和保護的做法，直接對農業生產者進行農產品生產補貼，切實保護和扶持農業，維護農民的切身利益。

二、廢除城鄉隔離政策，取消“雙重標準”

20世紀50年代以來，我國建立起高度集中的計劃經濟體制，為確保這個體制的運轉，國家人為地實施了一系列城鄉分離、工農分離、市民與農民分離的城鄉隔離政策，形成了中國特有的“二元社會結構”，時至今日，這種二元社會結構并沒有得到根本性的破除和動搖。在戶籍制度上，以“農業戶口”和“非農業戶口”為標志，把公民劃分為農民和市民，在城市與農村、市民與農民之間構筑起一道高墻，并在此基礎上建立起一個不平等的等級社會，農民成了“天生的末等公民”。由于“農村戶口”的身份，農民長期被限制入城定居和尋找工作，20世紀80年代以來出現了大量外出務工或經商的農民，但他們在社會保障、子女入學等方面處處受到歧視，甚至根本不能解決，而他們所負擔的稅費卻更為繁重；在教育制度上，城市中小學義務教育全部由國家投資，農村中小學義務教育則以提留統籌、教育集資等攤派的方式由農民自己掏腰包解決，在《義務教育法》頒布的1985年，國家還取消了財政對農村每個中學生每年31.5元、小學生22.5元的教育經費撥款，改由農民在村集體提留中提取由鄉政府統籌，農村中小學危房改造則主要依靠農民教育集資和“希望工程”捐款。義務教育由政府的主要責任轉變為農民的主要義務；在社會保障制度上，國家只負擔城市市民的就業和培訓，城市市民下崗、失業有“低保”或失業救濟金，農民失業則只能自謀生路，無人問津。國家每年為城市居民提供各類社會保障(如失業、醫療、養老、救濟、補貼等)成百上千億元，而農民生老病死傷殘就只能自己照顧自己。不僅如此，農民還要為政府分擔補助救濟農村五保戶和烈軍屬(從“三提五統”中解決)。對于農民來說，不存在什么童工、雙休日、退休的問題，從小就得干活，一直勞累到年老死去，大多數農民有了病無錢醫治，就靠“忍過去”；在公共基礎設施建設上，城市道路、公共交通、城市綠化、城市供水(電、氣)等均由國家投資或補貼，而農村道路、農田水利、農村用電等農村公共基礎設施建設則主要由農民投工投勞集資興建，且農民用電、用水的價格反而比城市居民用電、用水高出許多。此外，在兵役制度、國家招公(公務員)制度、高校招生制度乃至住房補貼等各個方面，都明顯地存在著城鄉有別的“雙重標準”，平均的“國民待遇”不復存在。這種人為制造的城鄉差別，是建國以來中國農民承受的又一項沉重的制度性負擔，這種實行“雙重標準”的城鄉分治政策，是“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的制度根源。

在深化經濟體制改革中，當前應當采取有力措施廢除城鄉隔離政策。在戶籍制度上，廢除二元戶籍制度，實行城鄉一體化的戶口登記制度和居民身份證制度，盡快將戶籍制度的改革從中小城鎮擴大到大中城市，撤除人為的樊籬，萬眾一心推倒“戶籍墻”。公民的居住和遷徒自由作為公民的一項基本人權，廣泛地被世界各國法律以及國際組織所接受。聯合國《公民權利和政治權利國際公約》明確規定：“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徒自由和選擇住所的自由”。早在1954年新中國的第一部憲法中，也曾賦予了公民這樣的權利。但1958年頒布的《戶籍登記條例》取消了遷徒自由的規定。應恢復公民的居住和遷徒自由權，廢除限制農民進城的《戶籍登記條例》，制定和頒布確保公民居住和遷徒自由的新《戶籍登記法》；在教育制度上，中小學義務教育是典型的全國性公共產品，全體公民在受教育權上應該一律平等，應明確規定義務教育的主要責任在各級政府，城鄉中小學義務教育由國家按相同的標準統一投入，使城鄉兒童及外出務工、經商者的子女能享受到大致均等的受教育的機會，修改《義務教育法》，取消要農民自己出錢辦教育的教育集資；在就業制度上，建立城鄉一體的統一就業制度，黨政機關、國家權力機關、行政機關和司法機關、國有企事業單位應對包括農民在內的全體公民開放，農民與市民一樣應該擁有通過公平競爭到國家機關和國有企事業單位工作和就業的權利，有直接參與和管理國家政治事務、經濟事務和社會事務的權利；在社會保障制度上，國家應著眼于全體公民；統籌兼顧、公平一致地建立城鄉一體的社會保障制度，讓包括農民在內的全體公民平等地享受國家提供的失業、醫療、養老、傷殘等社會保障，這既是社會主義制度優越性的表現，又是《國際人權公約》的普遍要求。我國政府1997年簽署、全國人大常委會2000年批準、2001年7月開始在我國正式生效的聯合國《經濟、社會和文化權利公約》明確規定：“人人有權享受社會保障”；在公共基礎設施建設上，應該實行城鄉統一規劃，國家平等投入，打破城市偏向或城市中心主義。

農村道路、農田水利、農村電網等基礎設施是農業發展必不可少的“外部條件”，屬于公共產品。國家不應該一方面在城市基礎設施建設上過度超前，“把錢埋在地里”，而另一方面在農村基礎設施建設上卻撤手不管，或讓農民自己集資或投工投勞解決。

三、深化稅費制度改革，統一城鄉稅制

現行農村稅費制度是一種合法但不合理的制度。20世紀80年代以來，國家出臺了不少關于農民負擔的法律法規，如1985年頒布的《義務教育法》、1991年頒布的《農民承擔費用和勞務條例》、1993年頒布的《農業法》、1998年頒布的《中華人民共和國村委員會組織法》等等，農民負擔應該說還是“有法可依”的。農民現行的有法律依據的法定稅費負擔主要包括：農業稅(含地方附加、農業特產稅、屠宰稅、耕地占用稅、契稅)、“三提五統”費(村集體提留：公積金、公益金、村級管理費，鄉鎮政府統籌：農村教育、計劃生育、民兵訓練、五保戶供養、鄉村道路建設等費用)、農民“兩工”(義務工和勞動積累工)、教育集資(用于農村中小學基礎設施建設和危房改造等)以及國家規定的糧食、棉花等主要農產品的定購任務等項。且不說基層政府、部門和單位打著合法稅費之名行“五亂”之實，任意重重加碼、巧立名目搭車收費、提高基數變相重復征收等種種混亂行為(這正是目前農村稅費改革、減輕農民負擔的主要內容)，單就上述合法稅費負擔本身來說，就存在不合理因素。

首先，從農業稅來看，現行農業稅制主要沿襲1958年頒布的《農業稅條例》，1988年新開征農業特產稅，1994年分稅制改革后將農業稅、農業特產稅劃為地方稅，20世紀80年代后期農業稅逐步由實物形式改為貨幣形式，直接從農民交售農產品合同訂購任務的付款中抵扣。傳統觀點認為我國農業稅率并不高，但有學者指出我國農業稅遠遠高于發達國家增值稅的基本稅率，也高于發達國家農業所實際負擔的稅率。不過，綜觀世界各國稅制，基本上不單獨設立面向農業和農民的稅種。我國單獨設立面向農業和農民的稅種的做法有損于稅收的統

一、公平和中性原則。相對于工業生產而言，我國農業生產的增值能力是十分微弱的，而對工業品僅就其增值額部分征收增值稅、對農產品則就其全額征收農業稅，這對農業和農民顯然是不公平的，如果比照增值稅對農產品的銷售收入扣除種子、化肥、農藥等主要生產資料的投入就其增值部分征稅，我國現行農業稅率并不低于工商企業的增值稅率，如果比照城市居民就其個人月收入超過800元以上部分才征收個人所得稅，我國絕大部分農民根本就沒有達到納稅的起征點。

其次，從“三提五統”費來看，20世紀80年代初，隨著“政社合一”的的解體和鄉(鎮)政府的建立，明確確立了鄉鎮政府屬于政權組織性質、村級屬于農村集體經濟組織性質。從法理上講，政府除依法征稅外，無權“統籌”(或平調)任何經濟組織或個人的財產，法律法規也明確規定“三提五統”屬于集體資金性質，應歸集體使用，而實際上成為“二稅”性質，幾乎全部由鄉鎮政府憑借行政權權力強行統籌，成為鄉鎮財政重要的收入來源。“三提五統”實質上是政府憑借政權力量和行政手段在法定稅收負擔之外對農民的又一重超經濟強制，變相平調了農民的財產，侵犯了農民的財產所有權。從“三提五統”的法定使用范圍來看，中小學義務教育、計劃生育、民兵訓練(即國防建設)均屬于全社會受益的典型的全國性公共產品，應由國家財政供給，而五保戶供養屬社會保障范疇，鄉村道路建設應屬政府向農村、農業和農民提供的公共產品和服務，這些均為政府職責范圍的“份內之事”，卻通過“三提五統”的法定方式由農民負擔。而在“三提五統”的實際征收過程中，不少鄉鎮政府擅自提高農民人均收入基數，使法定的“不超過5%”形同虛設。

再次，從農民“兩工”和教育集資來看，農民義務工和勞動積累工實質上是在農民繳納了法定稅費之外對農民勞動的強制無償占有和使用，與家庭承包制、社會主義市場經濟原則和按勞分配原則是相對立的。現在農村剩余勞動力龐大并不能成為強制無償占有農民勞動力的理由。國家在組織大規模的道路交通、農田水利等基本建設時，應引入市場機制，貫徹按勞分配原則，堅持自愿有償使用農民勞動力，這既有利于農民增收，又體現了國家對農民勞動付出的尊重。可見，法定的農民“兩工”已喪失其合法存在的理由。但不少鄉鎮政府借“兩工”合法之名搞“以資代勞”，強行向農民攤派收費，加重農民負擔；義務教育的主要責任在政府，可在農村農民卻被迫“越俎代庖”代替政府掏錢辦教育，除前述農村中小學義務教育的日常經費開支從“三提五統”中解決外，農村中小學危房改造、改建擴建等基建設資則主要靠向農民集資和“希望工程”捐款，政府基本上成了“甩手掌柜”。《義務教育法》所規定的教育集資、捐款助學就成為基層政府加重農民負擔的合法借口，明文規定是“自愿”，可農民不敢不自愿。現行農村稅費制度是在計劃經濟體制和思維模式下形成和制定的，與社會主義市場經濟不相適應、與統一公正公平的稅負原則不相適應，與國際慣例不相適應。因此，在政策設計和制度安排上必須著眼于全局進行通盤考慮，對我國傳統稅制進行根本性變革。首先，在農業稅制度改革上，應采取國際上通行的做法，實行城鄉統一稅制，取消農業稅和農業特產稅及其附加，將其分別并入相應的增值稅和所得稅之中，使農民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅權利與義務，使農民在納稅上享受應該享有的平等的國民待遇，使城鄉居民獲得大體平等的公共服務。其次，取消不應該由農民承擔的稅外負擔。“鄉統籌”實質上是時期舊體制的產物，屬于集體資金，它不應該在稅費改革中并入“正稅”之內，成為“名正言順”的財政資金，而應完全取消；“村提留”屬于村集體所有的資金，也不應并入“正稅”之中，應該在村民自治的框架下由村民民主決策予以解決；農民“兩工”是計劃經濟時期大搞群眾運動和集體生產的產物，應該堅決取消；至于教育集資等一切攤派、收費、集資都應統統予以取消。必須再次確立“除征稅之外，政府不得收取任何費用”和“不經人大批準、政府不得征稅”的最高原則。新晨

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