村民行政訴權(quán)范文
本站小編為你精心準(zhǔn)備了村民行政訴權(quán)參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
摘要：法律對(duì)村委會(huì)的行政訴訟被告主體地位規(guī)定不明確，僅把村委會(huì)的部分行為納入民事訴訟的范圍，易形成訴訟上的盲區(qū)。村民自治權(quán)對(duì)村民來說是一種內(nèi)部的公共權(quán)力,村委會(huì)可以被看做是村民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu),故村委會(huì)行使村民自治權(quán)的行為也具有公共權(quán)力的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，只有將村委會(huì)行使村民自治權(quán)的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能更好地保護(hù)村民的行政訴權(quán)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村法律知識(shí)的宣傳和對(duì)村民行政訴權(quán)保護(hù)方面的研究。
關(guān)鍵詞：村民委員會(huì)；村民自治權(quán)；公共行政；行政訴權(quán)
一、問題的提出
近年來出現(xiàn)了村民委員會(huì)（以下稱村委會(huì)）被當(dāng)成行政訴訟被告而法院對(duì)起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會(huì)對(duì)合同到期的所有承包土地重新發(fā)包時(shí)，對(duì)出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會(huì)要求分配土地，村委會(huì)不予解決，……‘外嫁女’以村委會(huì)不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會(huì)限期履行法律責(zé)任。”［1］但是現(xiàn)行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會(huì)一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產(chǎn)生這樣的懷疑，“縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)我都可以告，為何不能告村長(zhǎng)”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題，如果從行政訴訟實(shí)踐的角度來考察，準(zhǔn)確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。
二、我國現(xiàn)行的法律規(guī)定及其分析
（一）村委會(huì)的法律地位與村民自治權(quán)的界定
按照憲法的規(guī)定，村委會(huì)的性質(zhì)是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會(huì)組織法》第9條規(guī)定，村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個(gè)組織實(shí)際上只是基層群眾性自治組織的次級(jí)組織，因?yàn)榘凑找?guī)定，我國的村民自治組織由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村民小組、村民選舉委員會(huì)等組織構(gòu)成。村委會(huì)只是一種類似于村民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織，所以將村委會(huì)定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準(zhǔn)確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)卻是準(zhǔn)確的。在一定條件下，這個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)履行著行政管理職能。”［3］村委會(huì)對(duì)村民負(fù)有自治范圍內(nèi)的管理和服務(wù)職責(zé)。
村民自治權(quán)既是一種權(quán)利，也是一種權(quán)力。“從本質(zhì)上講，該權(quán)力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來。……當(dāng)這種村民自治權(quán)力在《村民委員會(huì)組織法》中得到確認(rèn)以后該權(quán)力就擁有了對(duì)抗政府機(jī)構(gòu)的威力。”［4］因此，村民自治權(quán)具有雙重性質(zhì)：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利；而村民自治主體在行使村民自治權(quán)時(shí)，對(duì)構(gòu)成村民自治主體的每一個(gè)村民來說，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。因此，作為村民自治組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村委會(huì)行使村民自治權(quán)的行為也具有類似公共權(quán)力的性質(zhì)。
（二）我國現(xiàn)行法律規(guī)定
我國目前尚無法律、法規(guī)及司法解釋明確村委會(huì)在行政訴訟中的被告地位。在實(shí)踐中，對(duì)于村民起訴村委會(huì)在申請(qǐng)用地中不予出具證明等不履行職責(zé)的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規(guī)定的因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會(huì)不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區(qū)。而更多的情況是，村民與村委會(huì)發(fā)生法律糾紛時(shí)，村委會(huì)是以積極作為的角色出現(xiàn)的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會(huì)濫用財(cái)政權(quán)力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會(huì)剝奪村民基于自治團(tuán)體成員身份的可期待的財(cái)產(chǎn)利益，如中止承包合同，不分給責(zé)任田或土地征用補(bǔ)償費(fèi)等；第三種是村委會(huì)為管理公務(wù)而行使罰款等處罰權(quán)［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導(dǎo)致村民告狀無門。“最高人民法院認(rèn)為……農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對(duì)于因安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議應(yīng)否由人民法院受理的問題，應(yīng)具體情況具體分析。如需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對(duì)于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的人員，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)直接支付給有關(guān)人員，因此而發(fā)生的爭(zhēng)議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定，村民委員會(huì)的有些行為不應(yīng)作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。
（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的弊端
現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關(guān)的司法解釋未將村民自治權(quán)納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會(huì)行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權(quán)，……其權(quán)力雖然是村民會(huì)議授予的，但仍然應(yīng)該屬于公共權(quán)力的范疇。”［7］村委會(huì)的職權(quán)突出的特點(diǎn)是以公共權(quán)力作為構(gòu)建和運(yùn)作的基礎(chǔ)，即“村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這種公共權(quán)力體現(xiàn)為強(qiáng)制性與職責(zé)性相結(jié)合，強(qiáng)制性意味著村民必須服從村委會(huì)的管理，職責(zé)性則意味著村委會(huì)必須承擔(dān)其在公法上所履行的義務(wù)。本文開頭提到的土地承包權(quán)爭(zhēng)議，的確屬于“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會(huì)行使村民的自治權(quán)的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會(huì)的決定在事實(shí)上剝奪了“外嫁女”的土地承包權(quán)，侵害了村民的合法權(quán)益，而其依據(jù)的僅僅是村民會(huì)議的表決結(jié)果，并無任何法律依據(jù)。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權(quán)益得到保護(hù),就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負(fù)主要的舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護(hù)村民的合法權(quán)益。如果這個(gè)案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會(huì)看到這個(gè)村民可能獲得的法律救濟(jì)就幾乎窮盡了。對(duì)于《村民委員會(huì)組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會(huì)為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟(jì)可能只有尚未制度化的，并且很難啟動(dòng)的人大監(jiān)督程序了。
三、立法建議
（一）確立村委會(huì)的行政訴訟被告主體地位
筆者認(rèn)為將村委會(huì)行使村民自治權(quán)，對(duì)村民進(jìn)行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當(dāng)?shù)姆删葷?jì)方式。羅豪才先生指出：“行政訴訟實(shí)質(zhì)上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織所實(shí)施的具體行政行為的權(quán)力；而對(duì)于據(jù)以作出具體行政行為的普遍性規(guī)則，在規(guī)章以下，法院具有司法審查權(quán)，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對(duì)于行政過程是一種監(jiān)督，而正是由于這種監(jiān)督，它能為權(quán)利被行政權(quán)力侵害的相對(duì)人提供有力的法律救濟(jì)。”［8］148如果村委會(huì)可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會(huì)行使自治權(quán)的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會(huì)的個(gè)別行為，而且可以審查支持這些行為的村規(guī)民約。行政訴訟中被告一般承擔(dān)更重的舉證責(zé)任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。因此，這種救濟(jì)對(duì)于個(gè)體來說是最優(yōu)的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)，判斷一個(gè)組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務(wù)的職能，以自己的名義實(shí)施公共行政管理活動(dòng)并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。由此判斷一個(gè)組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵看其能否以自己的名義實(shí)施公共行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，村委會(huì)只有在有法律法規(guī)授權(quán)的情況下才可能具有行政主體資格。（二）村委會(huì)行政訴訟被告主體資格確立的分析
村委會(huì)應(yīng)當(dāng)納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關(guān)鍵，是看村委會(huì)基于何種身份與村民發(fā)生法律上的關(guān)系。考察一下《村民委員會(huì)組織法》中對(duì)村委會(huì)職能的規(guī)定，我們能清楚地看到村委會(huì)的三種身份。“村委會(huì)基于三種身份而與村民發(fā)生法律關(guān)系，第一種身份是集體財(cái)產(chǎn)的管理人，依照法律規(guī)定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財(cái)產(chǎn)所有人的名義進(jìn)行民事活動(dòng)；另一種情況則是對(duì)村民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理，向村民收取集體提留以及其他款項(xiàng)，分配集體收入等。第二種身份是農(nóng)村社區(qū)的管理者，如調(diào)節(jié)糾紛，維護(hù)治安，興修水利，興辦公共事務(wù)和公益事業(yè)等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實(shí)施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結(jié)婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會(huì)的身份應(yīng)當(dāng)采用兩分法，從憲法和村民委員會(huì)組織法的規(guī)定來看，其職責(zé)主要是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，并協(xié)助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當(dāng)家人身份和政府人身份。”［9］
村民委員會(huì)作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)而實(shí)施某一方面的行政管理，此時(shí)的村民委員會(huì)屬于行政法上的法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規(guī)規(guī)章未授權(quán)，但村民委員會(huì)接受鄉(xiāng)級(jí)人民政府委托而辦理行政事宜，這實(shí)質(zhì)上屬于鄉(xiāng)級(jí)政府的一種具體行政行為，村民如果不服起訴到法院，應(yīng)當(dāng)以委托的鄉(xiāng)級(jí)政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉(xiāng)級(jí)政府是否符合法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的情況，只要是鄉(xiāng)級(jí)政府授權(quán)村民委員會(huì)行使行政職權(quán)的，就應(yīng)當(dāng)視為委托成立，即以委托的鄉(xiāng)級(jí)政府為被告。根據(jù)2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在沒有法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的情況下,授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的,應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告［8］42。
村委會(huì)的村民當(dāng)家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會(huì)以集體土地發(fā)包人身份出現(xiàn)。因土地承包合同發(fā)生糾紛的，我國有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定適用民事訴訟程序，村委會(huì)雖然以民法上的主體地位出現(xiàn)，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實(shí)上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會(huì)作為集體土地的發(fā)包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會(huì)與本村村民簽定承包合同，其性質(zhì)屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟(jì)，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負(fù)主要舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。村民委員會(huì)在很大程度上屬于依照法律從事公務(wù)的人員，這在立法上已明確村委會(huì)的某些行為屬于公務(wù)。第二種情況則是村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，分配集體收入以及攤派集資等。村委會(huì)雖然不屬于我國的行政機(jī)關(guān)，但辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)在事實(shí)上行使著一種類似國家權(quán)力的公共權(quán)力，與村民之間是一種管理與被管理的關(guān)系，不屬于平等的法律關(guān)系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會(huì)在行使村民的自治權(quán)時(shí)，與村民發(fā)生的糾紛是管理和服從的關(guān)系，并非完全平等的民事法律關(guān)系，仍然應(yīng)當(dāng)將其視為法律法規(guī)授權(quán)的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。
所以，村委會(huì)的行為只要具有辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)性質(zhì)，都屬于法律法規(guī)授權(quán)行使行政權(quán)力的公共行政范疇，原則上都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉(xiāng)級(jí)政府的委托而辦理行政事宜的，則應(yīng)當(dāng)以委托的鄉(xiāng)級(jí)政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關(guān)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機(jī)制也應(yīng)當(dāng)?shù)玫讲糠中薷模渲写迕衽c村委會(huì)就農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生糾紛的，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟，而非本村農(nóng)民承包本村土地發(fā)生糾紛的，其與村委會(huì)則屬于平等的民事主體，應(yīng)納入民事訴訟。
四、對(duì)村民行政訴權(quán)的保護(hù)
目前學(xué)者對(duì)行政訴權(quán)的研究并不多。學(xué)者們普遍認(rèn)為行政訴權(quán)是行政活動(dòng)中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)的程序，請(qǐng)求法院就有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序性權(quán)利。這里的行政訴權(quán)概念是廣義的，既包括行政相對(duì)人的起訴權(quán)也包括行政主體的應(yīng)訴權(quán)，筆者認(rèn)為這是可取的。
村委會(huì)作為我國農(nóng)村最基層的行使管理和服務(wù)職能的組織，其行為直接關(guān)系村民的利益，關(guān)系國家的安定團(tuán)結(jié)以及人民對(duì)法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會(huì)無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。
現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)的行為具有較強(qiáng)的“強(qiáng)制性”，一般認(rèn)為其權(quán)力來源于“傳統(tǒng)”、“威信”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“支持”。這種對(duì)權(quán)力來源的認(rèn)識(shí)在本質(zhì)上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因?yàn)槠錂?quán)利來源的不正當(dāng)性否認(rèn)其權(quán)利存在的客觀事實(shí)，更不能因此放縱該權(quán)利的行使，并使得因該權(quán)利行使而遭受損害的村民的合法權(quán)利處于失去救濟(jì)渠道的境地。
村民中產(chǎn)生的許多糾紛在提起訴訟時(shí)往往因?yàn)樵V訟主體不對(duì)而得不到迅速有效地處理。村委會(huì)作為基層群眾性自治組織的執(zhí)行組織，其行使村民自治權(quán)的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權(quán)力雖然是村民會(huì)議授予的，但仍然屬于公共權(quán)力的范疇。正如有的學(xué)者指出：“多數(shù)農(nóng)民由于幾十年的思維習(xí)慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機(jī)構(gòu)認(rèn)同為一級(jí)行政機(jī)關(guān)，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為。”［10］這里行政的內(nèi)涵包含了國家行政和公共行政，而村委會(huì)行使村民自治權(quán)，對(duì)村民進(jìn)行管理和為村民提供服務(wù)的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權(quán)益，如果對(duì)這類行為不予受理則是對(duì)村民行政訴權(quán)的侵害。因此，只有將村委會(huì)行使村民自治權(quán)的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對(duì)村民的行政訴權(quán)進(jìn)行更為有效的保護(hù)。村委會(huì)的行為對(duì)村民權(quán)利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護(hù)村民的合法權(quán)利。村委會(huì)作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。
因此，筆者認(rèn)為要切實(shí)保護(hù)村民合法行使行政訴權(quán)，進(jìn)而有效地維護(hù)村民自身的合法權(quán)益，就必須對(duì)現(xiàn)行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會(huì)在行使村民的自治權(quán)時(shí)，對(duì)村民進(jìn)行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍。
［參考文獻(xiàn)］
［1］秦緒啟.村民委員會(huì)作為行政訴訟被告主體資格淺析［J］.山東審判，2004，(6)：32.
［2］陸偉明.村民委員會(huì)行政訴訟被告資格的再探討［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，(3)：19-21
［3］潘嘉瑋,周賢日.村民自治與行政權(quán)的沖突［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：125.
［4］王圣誦.中國自治法研究［M］.北京：中國法制出版社,2003：156.
［5］畢芳芳.村民委員會(huì)在行政訴訟中的被告地位［J］.人民司法，2001，(10)：18.
［6］王禹.我國村民自治研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社,2004:69-73.
［7］武楠.村委會(huì)作行政訴訟被告的條件［J］.人民司法,2004,(8)：38.
［8］羅豪才.行政法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社,2000:148.
［9］王禹.村民選舉法律問題研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社,2002:4.
［10］張永和.法治化進(jìn)程中的村民自治問題初論［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2000，(6)：35.