涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟論文范文

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一、涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格概述

（一）涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告的特征涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告與其他普通的行政訴訟被告具有共性，適用于一般的被告資格理論，但也存在與其他普通的行政訴訟被告相比獨(dú)有的特征。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告具有復(fù)雜性。上海自貿(mào)區(qū)是我國在新形勢下加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化的制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，其正常運(yùn)行離不開相關(guān)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或組織對(duì)其進(jìn)行管理。同時(shí)自貿(mào)區(qū)建設(shè)又是一項(xiàng)國家層面的制度創(chuàng)新，其運(yùn)行機(jī)制必然涉及包含中央和地方在內(nèi)的多個(gè)層面的管理與協(xié)調(diào)，如此，其管理主體也是紛繁復(fù)雜的。再有自貿(mào)區(qū)行政事務(wù)也具有復(fù)雜性，不僅一個(gè)行政主體分管不同的行政事務(wù)，而且?guī)讉€(gè)機(jī)關(guān)共同分管一項(xiàng)行政事務(wù)。正是由于相關(guān)行使公權(quán)力的管理主體對(duì)相對(duì)人管理過程的行政事務(wù)的復(fù)雜性決定了行政主體的復(fù)雜性，進(jìn)而導(dǎo)致了行政訴訟被告的復(fù)雜性。第二，涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告具有多樣性。根據(jù)自貿(mào)區(qū)的實(shí)際，自貿(mào)區(qū)的直接管理機(jī)構(gòu)是自貿(mào)區(qū)管委會(huì)。根據(jù)《條例》規(guī)定，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡稱“管委會(huì)”）為市人民政府派出機(jī)構(gòu)，具體落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。同時(shí)上海市政府相關(guān)部門在自貿(mào)區(qū)設(shè)立有駐區(qū)機(jī)構(gòu)，依法履行有關(guān)行政管理職責(zé)。自貿(mào)區(qū)地處浦東新區(qū)，浦東新區(qū)政府及其工作部門對(duì)自貿(mào)區(qū)的相關(guān)事務(wù)也具有一定的管轄權(quán)。隨著試點(diǎn)的不斷深入，可能還會(huì)組建新的組織來對(duì)自貿(mào)區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理。可見自貿(mào)區(qū)的管理主體具有多樣性，由此導(dǎo)致了涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟的多樣性。第三，涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告具有創(chuàng)新性。上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)是自貿(mào)區(qū)主要的管理機(jī)關(guān)，《條例》規(guī)定其為上海市政府的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)在一般情形下是沒有獨(dú)立的行政訴訟被告資格的。只有在法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的情形下方具有行政訴訟被告資格。所以上海市自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的行政訴訟被告資格是要分情形對(duì)待的。但自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的性質(zhì)又不同于一般意義上的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)其職權(quán)特征，其相當(dāng)于我國的派出機(jī)關(guān)，但又不在我國法定派出機(jī)關(guān)范疇之內(nèi)。所以管委會(huì)這一管理主體具有創(chuàng)新性，也就決定了涉自貿(mào)行政訴訟被告具有創(chuàng)新性。

（二）涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度的重要意義中國上海自貿(mào)區(qū)是新形勢下改革創(chuàng)新的制度創(chuàng)新，其具有前無古人的時(shí)代意義。涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度具有特殊且重大的意義。首先，完善涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。《決定》提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力的一個(gè)重要方面就是推進(jìn)行政組織體系和行政組織能力。由于行政訴訟被告資格與行政主體理論的牽連性，只有具有行政主體資格的組織方可作為行政訴訟的被告，從該種意義上來說，完善涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。其次，完善涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度是完善人權(quán)司法保障的現(xiàn)實(shí)需要。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）提出要完善人權(quán)的司法保障制度，涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告制度是自貿(mào)區(qū)視野下行政訴訟制度中非常重要的制度，而行政訴訟制度本身對(duì)于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益具有重大意義，所以完善涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度對(duì)于完善人權(quán)的司法保障具有重要意義。最后，完善涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度是加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的法治保障。《決定》第7章提出加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，而加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)必須營造適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的法治環(huán)境。《條例》第46條規(guī)定：“堅(jiān)持運(yùn)用法治思維、法治方式在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展各項(xiàng)改革創(chuàng)新，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)營造良好的法治環(huán)境。”涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度作為涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟制度的重要一環(huán)，完善涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度是運(yùn)用法治思維、法治方式推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，更是加快自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的制度保障。

二、涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告的種類分析

縱觀行政主體發(fā)展歷程，不難看出，創(chuàng)設(shè)行政主體理論的最大動(dòng)力還是在于從行政救濟(jì)制度出發(fā)，滿足于行政訴訟立法與實(shí)施中對(duì)行政訴訟被告確認(rèn)的需要。［1］182正因?yàn)檫@種隱藏于傳統(tǒng)范式背后的實(shí)用主義動(dòng)機(jī)，自《行政訴訟法》起草開始，行政主體與行政訴訟被告緊密地勾連在一起，被視為擁有同等的外延，簡而言之即行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。［2］行政主體這一學(xué)術(shù)概念引入中國的原因主要就是基于確立行政訴訟的被告資格的需要。在我國某一主體是否具有行政訴訟被告資格主要在于該主體是否具有獨(dú)立的行政主體地位。正是由于行政訴訟的被告只能是被公民、法人或者其他組織指控所作具體行政行為影響其合法權(quán)益，由法院通知應(yīng)訴的行政主體，所以不是所有寬泛意義上的機(jī)構(gòu)都可成為行政訴訟的被告，必須是依法成立具有行政主體資格的機(jī)構(gòu)才能成為被告。［3］202所以在當(dāng)下涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格的確定也應(yīng)當(dāng)運(yùn)用這一標(biāo)準(zhǔn)，即只有具有行政主體資格的組織方可作為涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟的被告。涉自貿(mào)區(qū)行政主體的多樣性和復(fù)雜性決定了涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告的多樣性與復(fù)雜性。在自貿(mào)區(qū)之內(nèi)，對(duì)涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格進(jìn)行歸類和分析必然先對(duì)自貿(mào)區(qū)的行政主體進(jìn)行分類。

（一）與自貿(mào)區(qū)有關(guān)的行政主體行政法學(xué)上的行政主體一般包括職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體。職權(quán)性行政主體是指依據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，一經(jīng)合法成立就取得行政職權(quán)，并實(shí)施行政管理活動(dòng)的組織，也就是行政機(jī)關(guān)。授權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法、組織法以外的單行法律、法規(guī)的授權(quán)而獲得行政主體資格的組織。①根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，職權(quán)性行政主體主要包括：1．國務(wù)院；2．國務(wù)院各部、委、行、署；3．國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；4．國務(wù)院各部、委歸口管理的國家局；5．地方各級(jí)人民政府；6．地方各級(jí)人民政府的職能部門；7．地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。授權(quán)性行政主體主要包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織。根據(jù)上述理論，涉自貿(mào)區(qū)的行政主體同樣分為職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體。職權(quán)性行政主體主要包括1．國務(wù)院；2．國務(wù)院有關(guān)部、委、行、署；3．國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；4．國務(wù)院有關(guān)部、委歸口管理的國家局；5．上海市人民政府；6．上海市人民政府的職能部門；7．上海市人民政府的派出機(jī)關(guān)。授權(quán)性行政主體主要包括上述職權(quán)性行政主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)組織。下面將以中央和地方兩個(gè)層面對(duì)上述主體進(jìn)行分析和說明。1．中央層面的行政主體首先，上海自貿(mào)區(qū)是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的。為此，國務(wù)院頒布了《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》。其次，為有效適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的需要，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。通過這些文件可知國務(wù)院是上海自貿(mào)區(qū)的最終領(lǐng)導(dǎo)主體，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)試驗(yàn)區(qū)的推進(jìn)工作。國務(wù)院的有關(guān)部、委、行、署也對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)具有一定的管理權(quán)力，比如國家海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、中國人民銀行等，也會(huì)針對(duì)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)進(jìn)行管理。比如質(zhì)檢總局頒布的《關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》、中國人民銀行頒布的《關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》、中國保監(jiān)會(huì)辦公廳頒布的《關(guān)于進(jìn)一步簡化行政審批支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的通知》、國家稅務(wù)總局《關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新稅收服務(wù)的通知》等等。上述主體的一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)在涉自貿(mào)區(qū)法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院部門規(guī)章等授權(quán)的情形下且以自己的名義對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行管理時(shí)，也具有行政主體資格。社會(huì)組織在涉自貿(mào)區(qū)法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院部門規(guī)章等授權(quán)的情形下對(duì)自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)也具有行政主體資格。比如中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在有關(guān)法律授權(quán)的情形下對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行管理時(shí)就具有行政主體資格。2．地方層面的行政主體根據(jù)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的相關(guān)規(guī)定，上海市要精心組織好《方案》的實(shí)施工作。上海市政府為了更有效地對(duì)上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行管理頒布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。由于該《管理辦法》層級(jí)極低，上海市人大常委會(huì)又頒布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，更加完善了自貿(mào)區(qū)的立法保障。所以上海市人民政府是上海自貿(mào)區(qū)的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理主體，主管自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)具體事務(wù)。上海市政府的工作部門也對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)直接進(jìn)行管理。比如市教育行政管理部門、市人力資源社會(huì)保障部門、市工商行政管理局自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分局和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)共同制訂了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中外合作經(jīng)營性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)、上海市衛(wèi)生計(jì)生部門、上海市工商部門共同制訂了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局制訂了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)質(zhì)量技監(jiān)工作改革措施》等等。同時(shí)上述主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)在涉自貿(mào)區(qū)法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的情形下且以自己的名義對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行管理時(shí)，也具有行政主體資格。社會(huì)組織在相關(guān)涉自貿(mào)區(qū)法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)時(shí)對(duì)自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)也具有行政主體資格。

（二）自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的行政主體地位為了推進(jìn)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，上海市人民政府專門成立了自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為上海自貿(mào)區(qū)的具體管理主體。對(duì)于上海市自貿(mào)區(qū)管委會(huì)而言，《條例》規(guī)定其為市人民政府派出機(jī)構(gòu)，具體落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。自貿(mào)區(qū)管委會(huì)屬于地方性行政主體，但由于其是上海市自貿(mào)區(qū)的直接具體的管理主體，其地位在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中舉足輕重，故筆者將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)單獨(dú)列出進(jìn)行討論。筆者認(rèn)為對(duì)上海市自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為上海市政府的派出機(jī)構(gòu)有以下幾種理解。第一種理解是自貿(mào)區(qū)管委會(huì)在形式上具有派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)。我國《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第68條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)。縣、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。”可見，上海市人民政府本身（不包括工作部門）只能設(shè)立派出機(jī)關(guān)，法律沒有授權(quán)其設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。故從該條可知上海市自貿(mào)區(qū)管委會(huì)屬于上海市政府的派出機(jī)關(guān)，而不屬于派出機(jī)構(gòu)。第二種理解是自貿(mào)區(qū)管委會(huì)在實(shí)質(zhì)上具有派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。《行政復(fù)議法》第15條規(guī)定“：對(duì)政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議”，通過該條規(guī)定可知派出機(jī)構(gòu)一般是政府工作部門設(shè)立。根據(jù)《條例》和《管理辦法》的規(guī)定上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)是上海市人民政府的派出機(jī)構(gòu)。如果按照這種理解，此處的上海市人民政府顯然是包括其工作部門在內(nèi)的。《條例》規(guī)定第8條規(guī)定，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。注意法律條文規(guī)定的是“有關(guān)事務(wù)”而不是“所有事務(wù)”，可見自貿(mào)區(qū)管委會(huì)只是承擔(dān)了上海市政府的部分行政事務(wù)。也可以理解成上海市政府若干個(gè)工作部門共同的派出機(jī)構(gòu)集中于上海市自貿(mào)區(qū)管委會(huì)。以上兩種理解都可以解釋和說明上海市自貿(mào)區(qū)的法律地位，但筆者認(rèn)為第一種解釋不僅更能符合法律的本意，而且更適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實(shí)際。第一，根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，派出機(jī)關(guān)是具有獨(dú)立的行政主體資格的，而派出機(jī)構(gòu)只能在法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的情形下方具有行政主體資格。我國《行政復(fù)議法》第15條第1款第2項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。”《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第14條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他組織，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對(duì)外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人。”所以行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)只能在法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)以自己的名義作出具體行政行為時(shí)方具有行政主體資格，如果沒有經(jīng)過法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)，派出機(jī)構(gòu)是沒有獨(dú)立的行政主體資格的。對(duì)于派出機(jī)關(guān)，我國《行政復(fù)議法》第15條第1款第1項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。”對(duì)于派出機(jī)關(guān)無論法律、法規(guī)或規(guī)章是否授權(quán)，均具有行政復(fù)議的被申請(qǐng)人資格。雖然行政復(fù)議制度與行政訴訟制度存在很大不同，但是行政復(fù)議的被申請(qǐng)人與行政訴訟的被告的行為能力和責(zé)任承擔(dān)機(jī)理是相同的，行政訴訟的被告資格完全可見借鑒和運(yùn)用行政復(fù)議的被申請(qǐng)人資格的相關(guān)制度。如果把自貿(mào)區(qū)管委會(huì)確認(rèn)為派出機(jī)關(guān)，則自貿(mào)區(qū)管委會(huì)具有獨(dú)立的行政主體資格，而如果將其確認(rèn)為派出機(jī)構(gòu)，則其只有在法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的情形下方具有行政主體資格。第二，根據(jù)《條例》第55條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不服管委會(huì)、市人民政府工作部門及其駐區(qū)機(jī)構(gòu)、浦東新區(qū)人民政府在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)作出的具體行政行為，可以向市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。”可見《條例》這一地方性法規(guī)是將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為獨(dú)立的行政主體來對(duì)待的。根據(jù)該條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服管委會(huì)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)作出的具體行政行為的可以向市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。該條文的邏輯結(jié)構(gòu)與我國《行政復(fù)議法》第15條規(guī)定第1款第1項(xiàng)規(guī)定幾乎一樣，所以上海市人大常委會(huì)的立法原意是將其作為派出機(jī)關(guān)對(duì)待的。這就意味著自貿(mào)區(qū)管委會(huì)具有獨(dú)立的行政主體地位。第三，從自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的實(shí)際來看，將自貿(mào)區(qū)作為上海市政府的派出機(jī)關(guān)更符合事物的發(fā)展規(guī)律。自貿(mào)區(qū)作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，探索管理模式創(chuàng)新的改革舉措，必須需要一個(gè)獨(dú)立的管理主體。為了提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，擺脫政府不合理干預(yù)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)不可能在與派出方同樣的行政體制框架中運(yùn)作并受其決策指令的過度約束，而是應(yīng)當(dāng)保持相當(dāng)程度的獨(dú)立性。［4］從管理的經(jīng)濟(jì)性與科學(xué)性角度上，設(shè)立自貿(mào)區(qū)管委會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，比通過上海市人民政府直接管理更能節(jié)省管理成本與提高管理效率。當(dāng)然，從權(quán)利救濟(jì)的角度來講，將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為獨(dú)立的被告更能提高司法效率和推進(jìn)司法便民。如果將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)定位于上海市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，顯然無法達(dá)成上述目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。第四，從《條例》、《管理辦法》等相關(guān)法律文件的規(guī)定來看，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)具有投資、貿(mào)易、金融服務(wù)、規(guī)劃國土、建設(shè)、交通、綠化市容、環(huán)境保護(hù)、人力資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)計(jì)、房屋、民防、水務(wù)、市政、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等等職權(quán)。上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)主任由上海市副市長兼任，同時(shí)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)擁有在自貿(mào)區(qū)內(nèi)整合各職能部門的“綜合管理權(quán)”和“集中行政處罰權(quán)”等權(quán)力。可以說自貿(mào)區(qū)管委會(huì)具有上海市政府的大部分職權(quán)，其性質(zhì)就是上海市政府的派出機(jī)關(guān)，而不是市政府的幾個(gè)工作部門所組成的派出機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，隨著自貿(mào)區(qū)的有序推進(jìn)與不斷的深化改革，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)會(huì)具有更多的職權(quán)，越來越具有派出機(jī)關(guān)的特征。所以筆者認(rèn)為雖然相關(guān)法律規(guī)定將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)規(guī)定為派出機(jī)構(gòu)，但從立足于當(dāng)下以及著眼于長遠(yuǎn)眼光來看，將其定位為上海市政府的派出機(jī)關(guān)是更好的選擇，并且立法機(jī)關(guān)的法律本意也傾向于將其作為派出機(jī)關(guān)。

（三）涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告種類在中國的行政訴訟實(shí)踐中，被告適格的條件歸納起來有三個(gè)：1、被告應(yīng)當(dāng)是機(jī)構(gòu)，而非個(gè)人或國家；2、被告應(yīng)當(dāng)是依法成立、具有行政主體資格的機(jī)構(gòu)；3、原則上，對(duì)外做出行政行為的機(jī)構(gòu)是被告。根據(jù)前述標(biāo)準(zhǔn)，原則上有資格作為行政訴訟被告的有：1、國務(wù)院；2、國務(wù)院有關(guān)部、委、行、署；3、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；4、國務(wù)院有關(guān)部、委歸口管理的國家局；5、上海市人民政府；6、上海市人民政府的職能部門；7、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)；8、法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)及其他組織等。但根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)狀況，國務(wù)院不會(huì)作為行政訴訟的被告，真正的被告只能是國務(wù)院有關(guān)部、委、行、署、直屬機(jī)構(gòu)、有關(guān)部、委歸口管理的國家局。

三、行政訴訟被告資格制度的重構(gòu)

雖然隨著行政訴訟理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展，將行政主體資格作為行政訴訟被告資格的條件的范式越來越受到批判，其與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)也越來越遠(yuǎn)。根據(jù)前述標(biāo)準(zhǔn)，一般而言很容易判斷行政訴訟被告，但由于現(xiàn)實(shí)行政事務(wù)的復(fù)雜性與多樣性，很多行政主體的被告資格不是很容易確定。比如行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施的行政行為、幾個(gè)行政機(jī)關(guān)共同作出的行政行為、經(jīng)復(fù)議的行政行為、經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行為、行政機(jī)關(guān)作出行為后被撤銷的情形、行政機(jī)關(guān)設(shè)置的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)實(shí)施的行為等等。如果嚴(yán)格依照上述標(biāo)準(zhǔn)，只有具有行政主體資格且對(duì)外作出行政行為的機(jī)關(guān)或組織方為被告，上述這些情形很難找尋到適格的被告，并且依照此標(biāo)準(zhǔn)就算找著了被告，往往也十分不利于相對(duì)人訴權(quán)的保障。比如《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第19條規(guī)定：“經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。”雖然原告根據(jù)此規(guī)定很容易尋找到被告，但由于此行政行為的實(shí)際決定和操控者是具體作出行政行為的機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)。正是由于其不具有被告資格，導(dǎo)致該機(jī)關(guān)游離于司法審查之外。對(duì)于行政機(jī)關(guān)組建的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，由于法院認(rèn)為其不具有被告資格，法院只能通知其作為第三人出庭，如果其作為有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人對(duì)判決不滿提起上訴，二審法院卻認(rèn)為其不具有當(dāng)事人資格，如此便處于尷尬的兩難境地，類似的問題還有很多。為了解決上述問題必須重構(gòu)行政訴訟被告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。

（一）確定行政訴訟被告資格的原則科學(xué)合理的確定行政訴訟被告資格必須堅(jiān)持正確原則的指引，以此來指導(dǎo)行政訴訟被告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為確定行政訴訟被告資格必須堅(jiān)持以下原則：1．司法便民原則司法便民原則是確認(rèn)行政訴訟被告必須考慮的原則。當(dāng)事人的訴權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，保障當(dāng)事人訴權(quán)，促進(jìn)當(dāng)事人訴權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)直接衍生出司法便民的時(shí)代要求。為此，行政訴訟制度在確定被告資格也必須堅(jiān)持司法便民主義。如果行政訴訟被告資格的設(shè)定不利于減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，當(dāng)事人要費(fèi)盡千辛萬苦才能確定行政訴訟的被告，司法便民也就無從實(shí)現(xiàn)。只有行政訴訟被告資格的確立標(biāo)準(zhǔn)更好的體現(xiàn)司法為民，行政訴訟才真正有助于保障當(dāng)事人訴權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。2．司法效率原則司法資源并不是無限的，司法在恪守公平原則的同時(shí)也一定要維系司法的效率。法諺有云：遲來的正義是非正義。確定行政訴訟的被告資格也必須堅(jiān)持效率原則。如果法官耗費(fèi)大量精力去確定被告，必然導(dǎo)致司法效率的降低。在案件總數(shù)不變或是增加的情況下，司法效率的降低必然導(dǎo)致司法訴累的產(chǎn)生。所以確定行政訴訟被告必須堅(jiān)持司法效率原則。3．救濟(jì)有效原則如果相對(duì)人由于行政公權(quán)力的侵犯訴諸法院，行政訴訟之被告卻難以確定，抑或是根本找尋不到被告，必將無法保障相對(duì)人的合法權(quán)益。雖然當(dāng)事人訴諸法院的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，但從權(quán)利救濟(jì)的效果來看收效甚微，所以權(quán)利救濟(jì)的核心是救濟(jì)有效。生活中發(fā)生的大量的行政案件，就是因?yàn)楸桓娲_定的不科學(xué)，導(dǎo)致訴訟的效果微乎其微。所以行政訴訟的被告確定標(biāo)準(zhǔn)必須要以救濟(jì)有效為原則。

（二）理論上確定行政訴訟被告資格的幾種標(biāo)準(zhǔn)1．行為標(biāo)準(zhǔn)行為標(biāo)準(zhǔn)意為誰行為誰作為被告，凡是以自己的名義作出行政行為的主體就是行政訴訟的被告。行為標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容是：（1）個(gè)人不能作為行政訴訟的被告。（2）作為一個(gè)機(jī)關(guān)的組成部門，如果沒有一定的獨(dú)立性，如規(guī)劃局的某一個(gè)處、環(huán)保局的某一個(gè)科等，那么其所實(shí)施的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為所屬機(jī)關(guān)的行為。（3）對(duì)于派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)等這些在法律上或者事實(shí)上已經(jīng)獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其行為者的地位。（4）政府職能部門設(shè)立的具有一定獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)也是行為者，行政行為被訴諸法院的，也應(yīng)當(dāng)以該機(jī)構(gòu)作為被告，而不能以該機(jī)構(gòu)的所屬職能部門作被告。［6］雖然行為標(biāo)準(zhǔn)拓寬了行政訴訟被告的范圍，很好地解決了行政系統(tǒng)內(nèi)部組織的復(fù)雜化導(dǎo)致確定被告極其復(fù)雜的困境，但是并不是行政機(jī)關(guān)所有的行為都應(yīng)當(dāng)受到司法審查。故行為標(biāo)準(zhǔn)沒有很好的分清各種行為的不同性質(zhì)，為此必須由新的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充。2．權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)即指行為主體運(yùn)用公權(quán)力的情形下方可作為行政訴訟被告。相反，如果行為主體非運(yùn)用公權(quán)力的情形下則不能作為行政訴訟的被告。公權(quán)力行政是國家居于統(tǒng)治權(quán)主體地位，以公法規(guī)定為基礎(chǔ)從事的各種行政行為，相對(duì)人權(quán)益因此遭受侵害時(shí)，應(yīng)遵循行政訴訟途徑，謀求救濟(jì)。所以，一種行為是否具有公權(quán)力（狹義）因素，是決定行為主體能否成為行政訴訟被告的又一標(biāo)準(zhǔn)。［1］201筆者認(rèn)為判斷某一行為是否運(yùn)用公權(quán)力主要立足于：首先是依照公法的規(guī)定而實(shí)施；其次是行為主體與相對(duì)人處于明顯的服從與強(qiáng)制的不對(duì)等關(guān)系。3．公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)行政行為如果要獲得合法性，關(guān)鍵在于這項(xiàng)行為應(yīng)當(dāng)具有某個(gè)與這個(gè)國家的客觀法相符合、具有社會(huì)價(jià)值的目標(biāo)。如果不考慮那些形而上學(xué)的認(rèn)識(shí)，那么任何出自某種意志的行為都具有某個(gè)隱藏于其后的動(dòng)機(jī)，而任何行政行為的價(jià)值就是它所預(yù)期的目標(biāo)，并且這一目標(biāo)只能與公共服務(wù)相關(guān)。隨著公共行政的不斷發(fā)展，某一主體是否承擔(dān)公共職能以及實(shí)施了具有公共行政性質(zhì)的活動(dòng)是成為能夠作為行政訴訟被告的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)只有執(zhí)行公務(wù)，實(shí)施公共服務(wù)等性質(zhì)的行為才能作為行政訴訟受案范圍，所以判斷行政訴訟被告先確定該行為是否屬于行政訴訟的受案范圍。在該行為屬于行政訴訟的受案范圍之后，再根據(jù)相關(guān)的規(guī)則確定相關(guān)的被告。［7］這就意味著行政訴訟的受案范圍決定著行政訴訟的被告。

（三）域外國家行政訴訟被告資格的確定在美國，美國《聯(lián)邦行政程序法》第703條規(guī)定：“……在沒有能夠適用的特定的法定的審查程序時(shí)，司法審查的訴訟可以對(duì)美國、對(duì)機(jī)關(guān)以其機(jī)關(guān)名稱、或者適當(dāng)?shù)墓賳T提起。”但美國不允許以總統(tǒng)為被告，應(yīng)當(dāng)以直接執(zhí)行總統(tǒng)處分的官吏為被告。在法國，法國行政法院通過布朗戈案創(chuàng)立了公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)將行政訴訟受案范圍幾乎擴(kuò)大到除國家以外的所有行政機(jī)關(guān)。因此，除普通法院管轄的案件之外，行政機(jī)關(guān)在形式上均可以作為被告。［8p407但隨后，公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)又得到進(jìn)一步的發(fā)展。總之，法國的行政訴訟被告資格標(biāo)準(zhǔn)體系，即以公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為核心，以公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)、法律關(guān)系和法律規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、私人活動(dòng)相似標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充。［9］在日本，由于在《行政事件訴訟法》中采用了撤銷訴訟中心主義及排他管轄主義，因此撤銷訴訟是最為典型、最為重要的行政訴訟類型。日本《行政事件訴訟法》第11條規(guī)定：“在作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)屬于國家或公共團(tuán)體時(shí)，撤銷訴訟必須根據(jù)下列各項(xiàng)所示的訴訟的區(qū)分以該各項(xiàng)所規(guī)定者作為被告而提起。處分撤銷訴訟以作出該處分的行政機(jī)關(guān)所屬的國家或公共團(tuán)體為被告，裁決撤銷訴訟以作出該裁決的行政機(jī)關(guān)所屬的國家或公共團(tuán)體為被告。作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)不屬于國家或公共團(tuán)體時(shí)，提起撤銷訴訟必須以該行政機(jī)關(guān)為被告。”日本行政訴訟的被告主要是國家與地方公共團(tuán)體，少數(shù)情形下以行政機(jī)關(guān)為被告。［10］253在德國，德國《行政法院法》第78條規(guī)定：“為系爭行政處分或不為行政處分的機(jī)關(guān)所屬的聯(lián)邦、州或公法上的社團(tuán)。為指明被告，只需要指出機(jī)關(guān)的名稱即可。”至于對(duì)被告不夠清晰這樣的問題，法院可以履行《行政法院法》第82條第2款和第86條第3款規(guī)定的提示義務(wù)予以解決。如果在法院提示之后，原告仍然錯(cuò)誤的堅(jiān)持控告不適格的行政機(jī)關(guān)，他將不受法律保護(hù)。［11］199通過比較域外幾個(gè)國家關(guān)于行政訴訟被告資格的確定規(guī)則可知：1．行政訴訟的被告的條件相對(duì)比較寬松，不僅是行政機(jī)關(guān)可以作為被告，就連國家和官員個(gè)人都具有被告資格。2．很多國家只對(duì)行政訴訟被告資格作形式審查，法院對(duì)行政訴訟被告的確定的義務(wù)更大一些。3．行政主體理論與行政訴訟被告資格的確認(rèn)有一定聯(lián)系，但不是一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，比如日本的法律規(guī)定。4．行政訴訟被告資格的確定往往不是采用單一的標(biāo)準(zhǔn)，而是采用多元標(biāo)準(zhǔn)，比如法國的規(guī)定。這些規(guī)定和制度對(duì)于重構(gòu)我國行政訴訟被告資格的標(biāo)準(zhǔn)都有一定的借鑒意義和價(jià)值。

四、涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度的改革建議

（一）改革涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度的指導(dǎo)理念及原則自貿(mào)區(qū)是新時(shí)代下制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，肩負(fù)著為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命，改革與創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是其最大的時(shí)代價(jià)值。《條例》第4條規(guī)定：“本市推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)聚焦制度創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分運(yùn)用現(xiàn)行法律制度和政策資源，改革妨礙制度創(chuàng)新的體制、機(jī)制，不斷激發(fā)制度創(chuàng)新的主動(dòng)性、積極性，營造自主改革、積極進(jìn)取的良好氛圍。”自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略價(jià)值正是基于改革精神下探索新經(jīng)驗(yàn)、新做法，形成可復(fù)制、可推廣的模式進(jìn)而推向全國。改革自古就是牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，而行政訴訟被告資格制度就是這一系統(tǒng)的重要一環(huán)。雖然在《行政訴訟法》修改以前，涉行政訴訟的被告資格的確定仍應(yīng)當(dāng)按照目前確定行政訴訟被告資格的標(biāo)準(zhǔn)，但是按照上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的改革精神，要敢于突破制度的藩籬，大膽創(chuàng)新行政訴訟被告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)。制度的創(chuàng)新要在法治的框架下進(jìn)行，正確處理好改革與立法的關(guān)系。為此全國人大及其常委會(huì)要積極支持和授權(quán)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的法院在行政訴訟被告資格的確定中要積極改革，探索更適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的制度模式。在制度創(chuàng)新之前，涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟要進(jìn)行實(shí)踐探索，探索正確的經(jīng)驗(yàn)之后方可上升為立法。行政訴訟被告的確定應(yīng)當(dāng)符合司法便民、司法效率以及救濟(jì)有效原則。對(duì)上海自貿(mào)區(qū)而言，確定行政訴訟的被告資格也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這些原則。司法便民原則要求涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格的確定應(yīng)當(dāng)有利于保障相對(duì)人訴權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，司法效率原則要求涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格的確定應(yīng)當(dāng)有助于提高訴訟程序的效率，救濟(jì)有效原則要求涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格的確定應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)行政訴訟效果的有效實(shí)現(xiàn)。雖然涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟截至發(fā)生較少，但隨著全社會(huì)法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟的發(fā)生不可避免。在這類行政訴訟中確定行政的被告資格時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮是否符合和體現(xiàn)上述著三個(gè)原則。只有堅(jiān)持著三個(gè)原則，才能科學(xué)指導(dǎo)和應(yīng)對(duì)實(shí)踐當(dāng)中發(fā)生的各種紛繁復(fù)雜的情形。

（二）改革涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度的具體實(shí)踐實(shí)踐中在確定涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格的關(guān)鍵問題是，不僅要正確認(rèn)識(shí)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)、駐區(qū)機(jī)關(guān)等組織的被告資格，而且要正確認(rèn)識(shí)和處理不同行政主體在實(shí)施不同行政行為的被告資格。在認(rèn)定涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格過程中要開闊眼界，在具體實(shí)踐中要綜合運(yùn)用行為標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)或公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來確定適格的被告。下面將對(duì)改革涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度的具體實(shí)踐予以論述。第一，依照相關(guān)法律文件，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)是上海市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，但按照立法機(jī)關(guān)的本意以及自貿(mào)區(qū)建設(shè)的長遠(yuǎn)來看，將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為派出機(jī)關(guān)更為適當(dāng)。按照通說，派出機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的行政主體資格，而派出機(jī)構(gòu)只有在法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)時(shí)方具有行政主體資格。如果將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為派出機(jī)構(gòu)，在沒有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的情況下其實(shí)施的很多行為發(fā)生的糾紛，由于其沒有獨(dú)立的行政主體資格，只能以上海市政府作為被告。與直接將其作為派出機(jī)關(guān)相比顯然不利于相對(duì)人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)、提高司法效率以及保障有效救濟(jì)。所以筆者建議法院應(yīng)當(dāng)將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為派出機(jī)關(guān)，對(duì)于在自貿(mào)區(qū)內(nèi)由于自貿(mào)區(qū)管委會(huì)引起的糾紛，無論有沒有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)，均應(yīng)將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為被告。《條例》第8條規(guī)定：“市人民政府在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立綜合審批、相對(duì)集中行政處罰的體制和機(jī)制，由管委會(huì)集中行使本市有關(guān)行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)。”根據(jù)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，該權(quán)力由管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管和執(zhí)法局行使，如果將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為派出機(jī)關(guān)，派出機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否具有行政訴訟被告資格，我國法律并未規(guī)定，但著眼于自貿(mào)區(qū)實(shí)際，對(duì)于綜合監(jiān)管和執(zhí)法局引發(fā)的行政訴訟一律以自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為被告顯然更能有利于維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，提高司法效率以及實(shí)現(xiàn)權(quán)利的有效救濟(jì)。第二，上海市人民政府的職能部門具有獨(dú)立的行政主體資格，在行政訴訟中能夠作為被告，對(duì)于其設(shè)立的駐區(qū)機(jī)構(gòu)只是相關(guān)職能部門的派出機(jī)構(gòu)。按照相關(guān)規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)只有在相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)時(shí)方具有行政訴訟被告資格。從現(xiàn)實(shí)來看，上海市政府職能部門的駐區(qū)機(jī)構(gòu)對(duì)自貿(mào)區(qū)的很多管理措施是沒有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的，如果發(fā)生糾紛，只能以上海市政府的職能部門為被告。關(guān)鍵問題是，一項(xiàng)管理措施有沒有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)往往是很難確定的。所以相對(duì)人起訴時(shí)往往不容易確定適格的被告。如果按照行為標(biāo)準(zhǔn)再輔之以權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)或公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，只要是派出機(jī)構(gòu)引起的糾紛，無論有沒有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)，均應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟的被告，如此便可大大減輕相對(duì)人和法院的負(fù)擔(dān)，提高司法效率。對(duì)于國務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)比如海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等機(jī)關(guān)設(shè)立的駐區(qū)機(jī)構(gòu)引發(fā)的行政訴訟也應(yīng)當(dāng)將駐區(qū)機(jī)構(gòu)直接作為被告。第三，自貿(mào)區(qū)的大部分區(qū)域位于浦東新區(qū)，自貿(mào)區(qū)并不是完全脫離并獨(dú)立于浦東新區(qū)政府及其職能部門的管轄權(quán)，浦東新區(qū)政府及其職能部門對(duì)自貿(mào)區(qū)事務(wù)上也具有一定的管轄權(quán)，比如對(duì)自貿(mào)區(qū)居民的戶籍管轄權(quán)等。2005年國務(wù)院批準(zhǔn)了浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，2007年上海市人大常務(wù)委員會(huì)頒布了《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》，這里面的很多改革事項(xiàng)和自貿(mào)區(qū)相類似。同時(shí)《條例》第9條規(guī)定：“市人民政府其他有關(guān)部門和浦東新區(qū)人民政府（以下統(tǒng)稱“有關(guān)部門”）按照各自職責(zé)，支持管委會(huì)的各項(xiàng)工作，承擔(dān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)其他行政事務(wù)。”浦東新區(qū)政府及其職能部門如果對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)管理引發(fā)的糾紛，也有資格作為行政訴訟的被告。第四，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的很多管理措施往往是共同行政行為，比如自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與職能部門的派出機(jī)構(gòu)、各職能部門之間等共同作出的行為。按照現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)，如果雙方均具有行政主體資格，在行政訴訟中均有被告資格。如果由一方?jīng)]有行政主體資格，比如某職能部門的駐區(qū)機(jī)構(gòu)沒有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)時(shí)與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)共同作出的行為，只能以自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與該職能部門共同作為被告或只能以自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為被告，這樣對(duì)當(dāng)事人也是不利的。如果無論該駐區(qū)機(jī)構(gòu)有沒有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)，直接將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)和駐區(qū)機(jī)構(gòu)作為作為共同被告，則相對(duì)而言更有利于方便當(dāng)事人以維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。對(duì)于兩個(gè)職能部門的駐區(qū)機(jī)構(gòu)共同作出的行政行為無論有沒有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)也應(yīng)當(dāng)以兩個(gè)駐區(qū)機(jī)構(gòu)為共同被告。第五，自貿(mào)區(qū)改革的一大亮點(diǎn)是“一表申報(bào)、一口受理”的跨部門工作機(jī)制，比如《條例》第21條規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立國際貿(mào)易單一窗口，形成區(qū)內(nèi)跨部門的貿(mào)易、運(yùn)輸、加工、倉儲(chǔ)等業(yè)務(wù)的綜合管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門之間信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。”此種情形導(dǎo)致一個(gè)行政主體集中了多個(gè)行政主體的職權(quán)，行使了其他行政主體應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。如果由于這類行為發(fā)生了行政訴訟，如果將每一個(gè)行政主體均列為行政訴訟被告不僅導(dǎo)致訴訟成本極大，而且也不利于當(dāng)事人訴權(quán)的保障。如果運(yùn)用公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致糾紛發(fā)生的行政職權(quán)所歸屬的某一個(gè)或某幾個(gè)機(jī)關(guān)列為被告顯然是更好的選擇。

五、結(jié)語

完善涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義司法制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，不僅是完善人權(quán)司法保障的現(xiàn)實(shí)需要，更是加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的法治保障。涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告具有復(fù)雜性、多樣性和創(chuàng)新性三個(gè)特征。其中自貿(mào)區(qū)管委會(huì)是否具有行政訴訟的被告資格是一個(gè)極其重要的理論與實(shí)踐命題。筆者認(rèn)為自貿(mào)區(qū)管委會(huì)雖然被稱為派出機(jī)構(gòu)，但其地位當(dāng)屬派出機(jī)關(guān)，有獨(dú)立的行政主體資格，有資格作為行政訴訟被告。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，將行政主體資格作為行政訴訟被告資格的條件的范式越來越受到批判，其與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)也越來越遠(yuǎn)。建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)本身是在全面深化改革的時(shí)代背景下的制度創(chuàng)新，為此必須對(duì)涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格制度進(jìn)行大膽改革。筆者認(rèn)為涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告資格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持司法便民、司法效率和救濟(jì)有效三個(gè)原則的前提下，有選擇的借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用行為標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)以及公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等多重標(biāo)準(zhǔn)，在各種具體情形下分別準(zhǔn)確認(rèn)定。只有這樣才能適應(yīng)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的實(shí)際需要，真正推進(jìn)改革的順利進(jìn)行。

作者：王輝單位：華東政法大學(xué)研究生教育院