探求行政犯罪防控策略范文
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盡管對于什么是行政犯罪,至今仍無定論,但已經有許多國家早就制定了獨立的行政刑法典。在我國,一般認為,所謂行政犯罪是違反行政法律關系,而為刑法規定為犯罪的行為。[1]我國雖然沒有制定獨立的行政刑法典,但1997年修訂刑法時增加的許多罪名,依其性質都應當是行政犯罪。這反映了隨著社會經濟的發展,行政犯罪也日益發展并且呈現多樣化的客觀情況。在這種情形下,對于行政犯罪的治理也應成為當前犯罪治理的一項很重要的內容。
盡管在現代公共治理理論中,治理的主體早已不僅僅限于政府,公民社會在其中起著越來越重要的作用。但對于犯罪治理來說,長期以來,人們還是認為主要是偵查、公訴、審判、監獄等專門司法機關的任務,國家行政機關似乎與犯罪治理的關系不是那么大。然而,對于行政犯罪來說,其特殊性也是顯而易見的。因為,從性質上來說,行政犯罪本身就是社會危害性非常嚴重的達到犯罪程度的行政違法行為。它們最初通常是由行政機關在行政執法的過程中首先發現并予以處置的。因此,在對行政犯罪的治理中,國家行政機關的作用得以凸顯。在我國當前條件下,行政執法在不同的場合有著不同的含義,在行政實務界,人們一般習慣于將監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式稱為“行政執法”。[2]筆者正是在這一意義上使用行政執法這個詞的。行政機關監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施的對象就是與行政犯罪有著千絲萬縷的關系的行政違法行為。這使得行政機關在行政犯罪治理中有著得天獨厚的優勢和便利。如果行政機關在行政執法中能夠將治理行政犯罪作為其重要目標之一,采取切實、有效的措施預防、控制可能的行政犯罪,發現并及時向相關部門移送已經發生的行政犯罪,那么,一定會對行政犯罪的治理起到特別重要的作用。
二、從打擊導向到服務導向———確立防控優先的行政犯罪治理意識
行政執法的主體是依法享有行政執法權的各專門的行政執法機關。長期以來,在行政執法機關觀念中,對于行政犯罪,他們在行政執法中的最主要的任務就是發現并將其依法移送到司法機關予以追訴。至于如何預防、控制行政犯罪的發生,實現行政犯罪治理,則從來就不是其考慮的重點。因為,他們通常認為,行政執法的重心更多的是打擊行政違法行為,并順便將可能構成犯罪的嚴重行政違法行為移交司法機關以懲罰行政犯罪。對行政犯罪的防控當然不會成為行政執法機關的工作重心。然而,行政犯罪與其他犯罪現象一樣,都是社會的一種疾病。“實證派犯罪學按照治理疾病的思路探索治理犯罪的方法”[3],在今天對我們仍然是一種重要的啟示。對于犯罪這種社會疾患,在發現后對其進行手術治療固然重要,但事先的預防與控制更為重要。因此,對于行政犯罪的治理,行政執法機關從注重事后打擊到注重事先防控的觀念轉變就顯得特別重要。
當然,要讓行政執法機關確立防控優先的行政犯罪治理意識是有難度的。因為,事先的防控比打擊更麻煩,要做的事情也更多。行政執法機關在執法過程中,如果只是發現行政犯罪并移送司法機關處理,那是比較簡單的一件事。但如果想通過事先防控來減少行政犯罪的發生,那任務則要重得多。另外,行政執法機關作為享有執法權的組織,天然地傾向于將自己視為法律、法規的監督者和執行人,而行政執法過程則是一種自上而下的適用法律、法規的過程,因而,行政執法機關通常是缺乏服務意識的,而服務意識又是行政犯罪治理中的很重要的內容。因此,在行政執法中,如果說事后的查處和移送是一種傳統的自上而下的治理手段,那么,事先的防控則更多屬于平等互動的管理過程。在這樣的管理過程中,行政相對人可能是行政執法機關行政執法過程中的查處對象,但在更多的情況下,行政相對人還是行政執法機關的服務對象。特別是在行政犯罪的治理中,這樣一種平等互動的過程更為必要。因為行政犯罪就其性質而言是一種法定犯,其之所以構成犯罪,是因為法律將其規定為犯罪。在我國刑法中,行政犯罪的罪名之多,令許多刑法專家都未必能記清全部的行政犯罪罪名及構成。更不用說大多數的行政犯罪都是情節犯和數額犯,且我國行政犯罪的立法及司法解釋在追訴標準都還存在許多漏洞。[4]在這種情況下,行為在何時是一般的行政違法行為,何時已經構成了犯罪,則更是一般人所不能了解的。而在我國當前的刑法理論與實踐中又沒有確立缺乏違法性意識可以阻卻行政犯罪的規則。因此,作為行政執法相對人的大多數個人和組織存在著在不知不覺中滑向行政犯罪的可能。在這種情況下,行政執法機關在執法過程中的事先采取措施防控行政犯罪,對于減少行政犯罪的發生顯然具有重要意義。
例如,在知識產權類行政犯罪中,大多數經營者都會知道銷售假冒注冊商標的商品的行為是違法行為,情節嚴重的則可能構成犯罪,但也不能排除有許多小本經營者,根本就不認為這種行為是會構成犯罪。例如,PUMA系德國魯道夫·達斯勒體育用品波馬股份公司在25類商品上使用的世界知名的商標,現在市面上假冒PUMA商標的各種商品是數不勝數。如果你到鄉村的小超市去看一看就會發現,幾乎所有的小超市都有銷售各種假冒PUMA商標的商品,如拖鞋、運動衣等。這些小超市的經營者當然知道他們的行為是違法行為,但他們中的大多數并沒有意識到常年銷售假冒商標的行為有可能構成假冒注冊商標罪。要減少這類犯罪的發生,事先的預防和控制顯然是非常重要的。在這個過程中,作為基層商標管理行政執法部門的基層工商行政管理局是否具有防控優先的治理意識起了決定性的作用。如果他們能夠加強服務意識,事先采取有效的防控措施(比如相關法律法規的長期宣傳,事先的犯罪預警以及及時、公正、透明的行政處罰等),就一定能降低這一類經營者走向犯罪道路的可能性。
三、在行政執法中建立、完善三大機制
如前所述,行政機關在行政犯罪治理中可以發揮重大的作用,但這種作用并不會自然生成。在確立了防控優先的行政犯罪治理意識后,它還需要行政執法機關在行政執法過程中采取一系列積極有效的措施、手段和方法才能達致。筆者以為,這一系列積極有效的措施、手段和方法可以體現為在行政執法中確立和完善以下三大機制:
(一)建立完善注重公眾參與的法律宣傳機制
基于行政犯罪的特殊性,讓行政相對人明確罪與非罪,對于行政犯罪治理具有特殊的意義。行政相對人實施行政犯罪行為,很多是在利益的驅動下知法犯法。但不可否認,也有很大一部分行政相對人是在不知不覺中滑向行政犯罪的深淵的。由于行政執法機關與行政相對人的密切關系,比如稅務機關與納稅人之間、工商行政管理機關與市場主體之間,盡管他們之間更多的是一種監管人與被監管人的關系,但在現代治理觀念下,它們還是一種服務與被服務的關系。行政執法機關執法的同時,也向行政相對人提供公共產品。在此過程中,行政執法機關最需要向相對人提供相關行政法規及行政刑法的宣傳服務,讓行政相對人分清行政犯罪的罪與非罪,對一般行政違法行為何時可能轉化為行政犯罪有較為清醒的認識。要做到這一點,單靠形式主義的法制宣傳是不行的,需要建立起一種長效的法律宣傳機制。為了達到這一目標,行政執法機關首先要加強機構建設,要設立專門的法律宣傳機構,其首要職能就是開展對行政相對人的法律宣傳工作。現在各行政執法機關雖然都有設立法制科這樣的機構,但它并不是以開展對行政相對人的法律宣傳工作為首要職能的。這一機構每年都要制定詳細的法律宣傳方案,并加以組織、實施。當然,對每一個行政執法機關來說,它所面對的行政相對人,數量是眾多的,而且主體還是經常發生變化的。光靠一個其內設的法律機構中的有限的人員,是根本無法完成這項工作的。這時公眾的參與,特別是法律中介機構的參與就顯得特別重要。在現代治理理論中,治理早已不是政府部門的獨角戲,“社會力量在治理中的作用日益增強”,“政府機構、非政府組織以及各種公共的和私人的機構主要通過合作、協商的途徑,共同對社會公共事務進行管理”。[5]
例如,工商行政管理部門在對相關企業開展法律宣傳工作時,就可以充分利用律師事務所這樣的非政府組織的人力資源,通過組織他們下企業廠礦提供法律服務的方式來達到開展法律宣傳的目的。也許有人會說,律師事務所作為一個獨立的提供法律服務的社會中介機構,怎么可能自覺成為行政執法機關法律宣傳的助手呢?會有這種想法的人實際上沒有看到,在這樣的一種活動中,行政執法機關與作為非政府組織的律師事務所等實際上是可以實現雙贏的。因為,作為一個為社會提供法律服務的組織,律師事務所天然地有與作為潛在服務對象的各市場主體接觸的沖動,工商行政管理部門組織的法律宣傳活動則正好能為其提供接觸的平臺,尋找到更多的為企業提供法律服務的機會。在這樣的一個過程中,工商行政管理機構的宣傳工作由于有律師事務所的協助而得到加強,律師事務所也因為參與到這樣的一個宣傳活動中而增加與企業聯系向企業展示自己的機會。因此,這樣的一種結合應當是可行且有效的。當然,這只是公眾參與的法律宣傳機制的一種形式,但由于參與主體的專業性,這顯然是很重要的一種形式。
(二)建立完善及時有效的行政犯罪預警機制
有論者認為,犯罪預警是“依據特定時空下的某種犯罪情況和治安情況,按照合理的分析和邏輯判斷,對此類犯罪向社會發出及時、明確的通報和警告。”[6]筆者認為,上述對犯罪預警的界定,還是比較準確的。犯罪預警是犯罪治理的一種很重要的手段。及時有效的犯罪預警,對于預防犯罪、將犯罪制止在萌芽狀態以及提高打擊犯罪的效率,都有著極為重要的意義。而在防控優先的行政犯罪治理中,犯罪預警對于行政犯罪防控的重要性同樣是不言而喻的。
在筆者看來,所謂特定時空下的某種犯罪情況和治安情況,實際上就是指與可能發生的犯罪相關的各種信息。因此,在犯罪預警中,信息的采集、分析、處理是非常重要的工作。由于行政執法機關是在行政執法第一線,在獲取行政犯罪信息方面顯然具有天然的優勢。因此,在行政執法機關設立專門機構負責行政犯罪信息的采集、分析和處理,顯然是很有必要的。因此,筆者以為,各行政執法機關都設立專門的機構、配備專門的人員,運用計算機網絡技術,對行政執法過程中收集到的行政相對人的各種信息,進行認真細致的分析、判斷、處理,最后得出結論。在得出結論后,還要將該結論向有關方面、有關單位、人員通報。
(三)建立完善與各相關部門協調配合的聯防、聯控機制
要在行政執法中加強對行政犯罪的治理,必須加強與各相關部門的聯系與配合。因為,行政執法對行政犯罪的治理無論有多重要,也只是行政犯罪治理中的一環,行政犯罪治理不僅是對行政的預防和控制,還包括對行政犯罪的偵查、起訴與審判。因此,行政機關在執法的過程中,要與各相關部門,特別是偵查、起訴與審判部門加強溝通與協調。而這種溝通和協商顯然不能是一時的,突擊性的,而應當建立起一種長效的機制。正如有的學者提出的那樣,在各部門之間要建立起“情況信息通報制度、聯席會議制度,在行政執法機關、公安機關、檢察機關間定期交換行政處罰、移送案件、立案偵查和逮捕、起訴、判決等情況信息,研究執法中遇到的工作困難和法律難題”,[7]這樣才有利于行政執法機關及其工作人員才能做到心中有數,在行政執法工作中及時、準確地把握行政犯罪的動態,并采取有效措施進行預防和控制。
