行政執法檢察監督的制度完善范文

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[摘要]行政執法檢察監督是檢察權對行政權的直接監督，也是對國家利益、社會公共利益的公力救濟。檢察機關作為國家法律監督機關，其對行政行為進行監督具有正當性基礎，遵循了法治規律，體現了司法權對行政權的制約和監督。基于檢察監督與行政執法促進依法行政和社會治理的現代化目標的一致性，檢察機關與行政機關的互動成為必然趨勢。本文從行政執法檢察監督的法理基礎以及檢察權與行政權二者的關系出發，結合行政執法檢察監督中存在的問題，探求行政執法檢察監督的范圍、方式、程序及效力。

[關鍵詞]行政執法檢察監督；法理基礎；監督邊界；機制改革

近年來，行政主體濫用行政權或者怠于行使職權等行政違法行為致使國家利益和社會公共利益受到侵害的現象屢禁不止。基于檢察權的法律監督屬性，不少檢察機關在實踐中積極探索行政違法檢察監督，獲取了有益的經驗。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）強調“強化對行政權力的制約和監督，提出檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，應當督促其糾正”。此后，全國人大常委會授權最高檢在部分地區試點公益訴訟，督促相關行政機關糾正違法行為，被作為公益訴訟的訴前程序，在試點十三個省份的檢察機關廣為開展[1]，廣東作為公益訴訟的試點地區之一，開展了公益訴訟和行政執法檢察監督的有益探索。試點工作所安排的由檢察機關向違法或不當行使職權的行政機關提起行政公益訴訟的案件，實際上是要求檢察機關的監督權介入到行政行為中，其本質上涉及行政權與司法權之間的配置問題。[2]（P29）而這一問題存在著一些亟需理論界和實務界進行深入探討和解決的問題。

一、行政執法檢察監督的正當性理論探析

目前，理論界存在一種觀點，認為檢察機關對行政機關的行政行為進行監督，屬于檢察職能的拓展，實則不然，檢察機關開展行政執法檢察監督工作，是檢察權的外部監督和行政行為的法律救濟途徑，屬于司法監督的重要組成部分，行政執法檢察監督權是檢察權的應有之義，不是檢察權的職能擴張，更不是其新興的權能。時任最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉在第十七屆全國檢察理論研究年會上指出，檢察機關對行政違法行為的監督，既是對依憲治國、依憲治政的實際落實，也是法律監督立法本意的回歸。[3]（P11）

（一）合法性

我國《憲法》第一百二十九條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。檢察機關除了對刑事訴訟實施法律監督以外，還對行政機關的執法活動進行監督。在《決定》中，明確規定檢察機關在履行職責中發現行政機關有不規范作為的，應當依法督促予以糾正。當前，檢察機關開展行政執法檢察監督的主要依據是《中華人民共和國人民檢察院組織法》第六條，該條規定了人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任。此外，相關司法解釋《人民檢察院關于辦理檢察建議案件的若干規定（試行）》中明確了檢察機關有權對行政機關的執法和管理中存在的問題提出檢察建議進行糾正，包括對尚未構成犯罪的行為追究相應行政責任，通常以“檢察建議書”的書面形式建議有關行政機關依法糾正并作出處理。新修訂的《行政訴訟法》第二十五條第四款規定了人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。該項立法是行政執法檢察監督法制化進程中的一項重大成果，通過訴訟法的形式確定檢察機關有權對行政機關的違法行政行為進行監督，監督的方式包括檢察建議和提起行政公益訴訟，使得理論界對于行政執法檢察監督合法性的質疑得以逐漸消彌。

（二）必要性

黨的十八大以來，隨著我國法治政府建設穩步推進，行政機關和工作人員依法行政的法治觀念明顯增強，但在行政執法領域仍然存在著行政不作為、亂作為等問題。要實現我國法治政府建設的目標，除了依靠行政機關的自我約束與監督之外，還需要引入外部監督力量，構建科學、合理、嚴密的行政執法檢察監督體系。雖然行政行為的外部監督已有人大監督、人民法院的行政訴訟以及黨內監督、社會與公民的監督等監督力量，但是人大的監督不具有連續性，無法對行政行為進行常態化的監督；受制于行政訴訟“不告不理”的原則，通過法院行政訴訟監督行政行為的范圍極其有限；公民和社會的監督不具有強制力。在現有監督力量缺失的大背景下，檢察機關作為專門的法律監督機關，對行政機關的行政行為進行法律監督就顯得尤為必要。建立健全行政執法的檢察監督機制可以有效地改變目前普遍存在的公權力擴張與監督弱化的問題。[4]（P9）從理論上講，檢察機關在憲法意義上是與行政機關、審判機關相平行的權利分支，檢察監督不僅局限于刑事司法領域或訴訟監督領域,對重大違法行政行為進行檢察監督是檢察權的本質要求，是對行政權進行監督制約的客觀要求。[5]（P54）檢察監督作為專門的司法監督，能夠有效克服人大監督力度不足、缺乏有效性，內部監督封閉、隨意、缺乏獨立性，社會與公民監督薄弱，監督環節單一、監督缺乏全面性等問題。

（三）可行性

檢察權對行政權既有一定的監督又有協作配合，二者的良性互動是分工制約的有益補充。檢察權與行政權雖然是兩種不同性質的國家權力，但二者保護公民、法人正當權利與實現公共利益、社會公平正義的憲法任務和價值追求是相同的，這是檢察權與行政權協作配合的聯結點。此外，基于訴訟檢察監督已經延伸出行政執法檢察監督的內容，這也為檢察機關開展行政執法檢察監督工作提供了現實可行性和實踐基礎。根據憲法和有關法律的規定，檢察機關享有偵查監督權、公訴權和刑事、民事和行政訴訟監督權。檢察機關在履行法律監督職責過程中，具有發現行政違法行為的職權優勢和人員專業的優點。具體而言，偵查監督部門有權對行政機關移送犯罪線索的行為進行監督，并通過行政執法與刑事司法銜接機制發現行政違法行為線索。行政訴訟監督從實質上看，也是對進入訴訟領域的行政執法行為進行的監督。目前，正在開展的公益訴訟促進行政機關依法履職的做法也為推行行政執法檢察監督奠定了良好的基礎。

二、行政執法檢察監督的現實分析

（一）檢察權與行政權的檢察邊界不清

檢察權對行政權的監督邊界不清是行政執法檢察監督實務中存在的突出問題，該問題存在的原因一方面是我國現行法律并沒有對行政執法檢察監督的范圍作出明確的規定，各個地方的做法不一；另一方面是檢察權對行政權的監督認識不足。該問題在實務中主要有兩種表現形式：一種是越界監督，檢察機關未能堅持檢察機關的職能定位，在實際工作中扮演行政機關業務指導者的角色，代行政機關執法。目前，一些地方的基層檢察院參與當地工商、城管等行政機關的日常聯合執法，很顯然破壞了行政權的獨立性。檢察權作為外部監督，應當以通過監督督促行政權良好運行為目的，不應當對行政機關的行為進行一般性干預。另一種是檢察機關怠于履行監督職責，表現為檢察機關不敢監督、不愿意監督、監督虛化。以廣東省為例，部分基層檢察院全年行政執法監督案件數量不足10件，檢察機關的監督工作未引起行政機關足夠的重視，檢察建議回復率和整改率均不高。檢察機關在向行政機關發出督促履職的檢察建議后不注重跟進監督，導致監督虛化，流于形式。筆者認為，行政執法活動復雜，專業性強，檢察監督的基礎是程序上的強制力，即從外部建議或督促行政機關自行糾正違法行為，而不能由檢察機關直接變更、撤銷行政行為，也不能代替行政機關做出行政行為。監督不是參與，更不是替代，檢察監督應當正確定位，補“缺位”而不“越位”。檢察機關的監督不應侵犯行政權的獨立性，不能越權越位，不能干涉行政機關正常推進的執法活動，更不能越俎代庖，代行或變相實施執法權，只有這樣，才能確保國家權力架構和社會治理結構科學明晰，這是行政權自治與檢察權謙抑性的共同要求。

（二）監督方式單一且缺乏剛性約束力

從立法表述上看，檢察權是一種剛性權力，事實上也應當具有足夠的剛性，否則便無法實現權力制衡的目的。[6]（P162-170）檢察機關對行政執法的檢察監督主要通過以下幾種方式實現：一是在辦理民事行政訴訟監督案件中發現行政機關存在違法行政行為；二是通過其他內設部門辦理公訴、批捕等案件中發現行政機關存在違法行政行為；三是通過行政執法與刑事司法銜接平臺發現行政機關的違法行為線索，但主要監督方式都是通過“檢察建議”這一載體。檢察建議是人民檢察院在履行法律監督職能過程中結合執法辦案，建議有關單位完善制度、依法履行職責、加強內部制約，促進行政機關依法行政的一種重要方式。檢察建議雖然具有使用靈活、適用面廣等優勢，但是我國法律并沒有對檢察建議的法律效力作出明確規定。如果行政機關沒有對檢察建議給予足夠的重視，或者敷衍了事只是回復了檢察建議，并沒有實際的整改措施，那么檢察建議的效力就無法實現①。結合現行法律及司法實踐，各地檢察機關開展行政執法檢察監督的方式主要有發出檢察建議、督促起訴、支持起訴、提起行政公益訴訟等，檢察建議只是其中一種方式，但在實踐中幾乎成為唯一的使用方式。

（三）行政機關違法行為的發現機制不健全

全面、準確地發現行政違法行為是開展行政執法檢察監督工作的前提和基礎，行政權的運行具有封閉性，外部監督力量很難直接獲取行政執法信息。目前，檢察機關受理的行政執法檢察監督案件線索，大多數是在內設職能部門辦理案件的過程中發現的,案件線索數量少，來源單一。多數地區的檢察機關未能與行政機關共享執法信息，行政執法檢察監督案源不豐富，制約了檢察監督的廣度和深度。即便部分地區的檢察機關與行政機關之間建立了“兩法銜接”工作機制，但在實踐中，行政執法機關的執法信息仍無法及時傳遞給檢察機關，導致監督機制運行不暢，檢察機關的監督效能得不到充分發揮。

（四）行政執法檢察監督調查機制不健全

作為行使檢察權的先決條件，調查核實權是檢察機關法律監督工作的組成部分，[7]（P16-18）可見，調查核實權是檢察機關履行法律監督職能的重要保障。根據《檢察院試點實施辦法》第六條和第三十三條明確規定，檢察機關具有調閱、復制行政執法卷宗材料，詢問行政機關相關人員以及行政相對人、利害關系人、證人等調查取證的權力，對行政機關違法行使職權或者不作為的相關證據及有關情況進行調查取證，從而使證明對象的事實得以特定化。從現行法律規定來看檢察機關擁有調查核實權，但是調查核實權的運行和保障機制卻沒有規定，導致行政執法檢察監督中調查核實權的運用效果不太理想。目前，調查核實權存在的最大問題為當調查對象不配合時，缺乏相應的約束和懲戒機制。調查對象出于自身利益考慮，往往在檢察機關調查取證時采取各種方式不予配合甚至阻撓，或者趨利避害只提供部分信息。檢察機關無法充分掌握行政機關不作為或者亂作為的違法行為的證據，行政執法檢察監督的一系列工作將會受到阻礙。

三、行政執法檢察監督制度的完善路徑

（一）明確行政執法檢察監督的原則

以重要原則為指導，劃定檢察監督權行使的邊界對于行政執法檢察監督制度的發展尤為重要，關于行政執法檢察監督應秉持的原則，學界認識不一，筆者認為，從有利于國家利益和社會公共利益的救濟角度出發，應堅持職權法定原則、適當與必要性原則（有限監督原則）、事后監督原則。

1.職權法定原則雖然我國的行政執法檢察監督尚在探索之中，但人民檢察院法律監督機關的憲法定位是符合國情的，[8]（P102-110）在建構系統的行政執法檢察監督制度之前，監督的合法性是首先需要解決的問題，所以依法監督應作為首要原則。筆者認為，職權法定原則包括監督職權法定和監督事由法定兩個維度。職權法定應遵循“無法律即無監督”理念，行政執法檢察監督機制的建立及運行均應當符合法律基本原則，獲得法律的授權。此處的法律可做廣義的解釋，包括法律、行政法規、地方性法規、部門規章以及最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋。當前，行政執法檢察監督由于缺乏法律上的明確規定，各級檢察機關依據憲法、行政法規和司法解釋的規定，積極探索實踐，制定了一些地方性的行政執法監督規則。這些規則主要是行政執法的監督規則，并沒有超越我國《立法法》規定的立法權限，其可在行政執法檢察監督探索階段發揮一定的作用，待立法時機成熟、制定法律或司法解釋后再停止適用，以利于依法監督原則的落實。[9]（P94-101）監督事由法定是指檢察監督的范圍、方法、程序也需有明確的法律規定，且檢察機關不能越權行使，否則行為無效。

2.適當與必要性原則檢察權與行政權同屬公權力，公權力自身要求具有一定的穩定性，這是產生公信力的必然要求。[10]（P195-201）檢察權對行政權的監督是適當的監督、必要的監督。監督的適當性主要體現在監督的范圍，囿于檢察機關人力、物力和檢察職能的限制，檢察機關不可能對行政機關的全部行政執法行為進行監督，也不可能對行政執法行為進行全程監督。因此，檢察機關在開展行政執法檢察監督時應確定監督范圍和重點，正確把握檢察監督的邊界。監督的必要性體現在行政執法檢察監督的價值追求。檢察監督不能僅局限于“糾錯”功能，對于一般性行政違法，行政機關自行糾正并無障礙的，或者一般行政瑕疵對國家利益、社會公共利益影響不大的，檢察機關沒有必要介入監督，以免浪費司法資源。因此，檢察機關對行政執法行為的監督是必要、重點、有限的監督：（1）堅持監督的必要性：行政違法行為必須嚴重損害了國家利益、社會公共利益。對于輕微的行政違法或行政瑕疵，一般通過行政機關的內部監督機制解決。（2）堅持監督的精準性。檢察機關的監督必然對行政行為的效率和正常運行產生一定的影響，因此，檢察機關的行政執法檢察監督必須做到準確定位問題，精準發力。

3.事后監督原則該原則解決的是行政執法檢察監督的時機問題。根據檢察機關對行政執法檢察監督介入的時間點不同，可將行政執法檢察監督分為對過程監督和對結果的監督兩種。對過程監督是在行政機關執法過程中，一旦出現違法情形，檢察機關隨時介入監督以避免危害結果的發生。對結果的監督則是在行政機關執法完畢以后，檢察機關再介入調查以追究違法行為人法律責任的監督。目前實務界對檢察機關介入監督的時機存在分歧，筆者認為，行政執法檢察監督應當堅持事后監督的原則，該原則與檢察機關法律監督謙抑性的屬性相一致。行政權具有高效性、及時性的特點，行政執法活動涉及社會諸多領域，面廣量大、事無巨細，行政管理專業性、技術性強，為了保證行政權的完整性，尊重行政機關的自由裁量權，檢察機關一般不宜介入事中監督。

（二）準確把握行政執法檢察監督的深度

所謂監督深度，借用的是表達行政訴訟司法審查深度的術語，指的是檢察機關對行政執法的監督是局限于合法性，還是同時包括合理性。[11]（P6-9）筆者認為，合法性監督毫無疑問是行政執法檢察監督的內容，但對于行政行為的合理性是否應予以監督存有爭議，應區分不同的案件情況進行分析。結合行政執法檢察監督的實踐，行政執法檢察監督主要針對行政機關的行政行為開展監督：（1）行政執法主體是否合法；（2）是否存在超越職權、濫用職權的行為；（3）是否存在拒不履行或拖延履行法定職責的情形；（4）是否存在適用法律、法規、規章錯誤的情形；（5）其他嚴重侵犯公益的行政行為。檢察機關除了對具體行政行為的合法性進行監督外，還應對具體行政行為的合理性進行監督。具體行政行為的合理性可以理解為行政機關的自由裁量權，檢察機關不應過分干預行政機關的自由裁量權，但是對于行政機關行使自由裁量權明顯超過合理限制的，檢察機關仍然應當進行監督。

（三）構建完整的監督權能機制

從法律監督的實際運行看，一個完整意義上的法律監督活動，包括獲取被監督主體實施法律、法規情況的信息，對獲得的法律法規實施的情況進行審查，對經審查發現的違法行為進行調查，根據審查或調查的情況提出監督糾正意見等幾個階段。即對被監督事項的知情權，對獲得的法律實施情況的審查權，對違法犯罪情況的調查權，啟動特定監督程序的權能等。因此，行政執法檢察監督必須構建完善的監督權能機制。

1.賦予檢察機關對執法信息的知情權司法實踐中行政執法檢察監督存在監督不力、監督事項不準確、監督效果不理想等問題，檢察機關缺乏對行政機關執法行為情況的全面掌握是一個重要的原因。《決定》提到“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移，以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接”，這說明了建立行政機關與檢察機關信息共享機制的重要性和緊迫性。目前，一些地方已經參照行政執法與刑事司法信息共享平臺建立行政執法信息共享平臺，確保檢察機關能及時了解行政機關執法的具體情況，從而在對所獲信息進行審查的基礎上，判斷其行政執法行為是否存在錯誤，并根據行政機關所發生的錯誤種類及其性質，有針對性的啟動監督程序，提出監督糾正意見。檢察機關應當與行政機關共同協商確定執法信息共享的范圍和方式，確定檢察機關與行政執法機關的對接聯系機制，確定檢察機關對行政違法行為的具體監督程度。

2.賦予檢察機關完整的調查權調查權是法律賦予檢察機關的職能，是檢察監督職能內涵的延伸和拓展，也是實現行政執法檢察監督的重要手段。行政違法調查權是檢察機關開展相關法律監督工作的必要前提和保障。檢察機關對行政行為的監督效果，取決于檢察機關對違法證據事實準確和全面的掌握。出于對開展行政違法行為檢察監督的需要，應當賦予檢察機關向行政機關調閱行政執法檔案、行政執法卷宗及其他與行政行為相關的材料的權利。同時逐步明確檢察機關對行政行為的監督調查權，通過調查、質詢等途徑及時發現違法行政行為。

（四）完善保障設計，提升檢察權威

1.增強檢察建議的剛性首先，應增強檢察建議的剛性，賦予檢察建議書法律強制力，行政機關必須在規定的時間內予以回復，并將采納檢察建議的情況及時回復檢察機關。其次，檢察機關應建立行政違法行為的跟蹤復查機制，對行政機關的糾正反饋進行復核，并將核查情況記錄再案，若行政機關沒有糾正違法行為的，檢察機關應再次發出檢察建議，督促行政機關限期糾正或履職。再次，應當將行政違法行為的檢察監督情況納入對行政機關的考核體系，對行政機關不共享執法信息，不回復檢察機關建議或者不糾正或未按期糾正違法行為的予以通報，并作為行政機關考核內容進行評價。

2.形成監督合力行政執法檢察監督不是獨立的監督工作，而是整個檢察機關法律監督工作流程中的一個環節，因此，應當注意其與訴訟監督、公益訴訟等工作的銜接，統一形成監督合力，提升司法權威和檢察機關的司法公信力。建立以行政公益訴訟作為行政執法檢察監督的銜接保障機制，以更為剛性的訴訟程序作為檢察建議書之后進一步跟進監督的措施。不單純以糾正違法之檢察建議書的數量衡量工作實效，而應當以提升行政機關依法行政水平、保證行政權力高效合法運行為目的。

作者：薛志英；彭葵葵