依法監督范文

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相對于質詢、撤職、審查規范性文件等監督形式，聽取和審議專項工作報告解決問題流程和周期往往更長一些。在合議制的框架下，人大監督應善于運用法定的程序解決問題，而不是信奉立竿見影的行政模式。從聽取和審議專項工作報告，到發出和督辦審議意見，乃至作出決議，到落實審議意見，意味著人大常委會需要動用一系列監督資源。從這個層面講，聽取和審議專項工作報告對人大監督提出了更新的要求。這一監督形式用好了，往往能從宏觀層面解決更多的制度性、實際性問題。

“常規武器”的力量

在人大歷史上，聽取和審議工作報告一直是監督的“常規模式”。

說聽取和審議工作報告是“常規武器”，是因為使用頻率高，為各級人大常委會使用，并且還是監督法中四種經常性手段之中的“經常”。資料顯示，十屆全國人大常委會五年中共聽取和審議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院的41個專項工作報告，15個決算、審計和計劃執行情況報告。而湖南省第十屆人大常委會五年中聽取和審議“一府兩院”專項工作報告達到130項。

當聽取和審議專項工作報告步入常態時，人們更關注其實效，即如何走出“蜻蜓點水”的倉促和“說了白說，一審了之”的窘境。

可喜的是，近年來人大常委會審議漸漸成了一種實質性討論，對報告內容的具體審查也更加廣泛而深刻，通過交辦和督辦審議意見等形式，努力提高監督實效。比如說，從2003年10月起，全國人大常委會有關工作機構開始整理、交辦《審議意見》，使人大監督工作更有深度、更具實效。當年，全國人大常委會在聽取和審議有關工作報告后，積極向國務院提出建議，促進了出口退稅拖欠問題的解決。根據常委會的建議，國務院連續四年從超收收入中共拿出2422億元用于解決出口退稅歷史欠賬，及時作出改革出口退稅機制的決定，有力地推動了拖欠出口退稅問題的解決。

建立通暢的監督系統

用好人大監督的“常規武器”，關鍵是監督“入口”和“出口”能夠通暢。“入口”不通，議題不準，聽取和審議專項工作報告缺乏針對性，缺乏民意基礎；出口不通，審議意見落地無聲，監督缺乏實效。

監督法規定，常委會聽取和審議專項工作報告的議題，根據七種途徑反映的問題來確定，包括常委會執法檢查、人大代表建議、常委會組成人員反映、各專委會和常委會工作機構調研、信訪、社會關注的問題，以及“一府兩院”要求報告專項工作。

在監督議題來源的路徑中，常委會組成人員提出、專委會和常委會工作機構調研的問題和“一府兩院”要求報告專項工作往往受青睞。而代表建議、信訪反映的問題沒有與監督議題對接到位。這就造成代表建議年年提、群眾重復信訪比較集中的傾向性問題無法有效解決。資料顯示，十屆全國人大常委會五年共受理群眾來信47萬多件次，接待來訪21萬批次。在省級人大，一次人代會上代表提出的建議有上千件，群眾每年的信訪達上萬件次。代表建議、信訪反映的問題事實上成了人大監督的信息資源庫，這里面包含監督法所提“關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題”。利用好這些信息資源，聽取和審議專項工作報告更有現實針對性，可以促進社會關注問題的解決。因此，應充分發揮專委會、辦事機構歸集信息的作用，注意分析、綜合代表建議、信訪、輿論反映比較集中的信息，通過法定程序，上升為人大監督的議題，以便從制度上、源頭上推動這些問題的解決。近年來，有的地方流行通過媒體在短期內向社會征集建議議題，這種做法引起了公眾關注，也起到了收集一些社情民意的效果。但是，匆匆征集民意也有量少、面窄、質量不高的問題。筆者認為，人大監督應著重用好制度內的信息渠道，重視民意輿情的日常歸集和分析，而不是另辟蹊徑，大路不走抄“小路”收集監督議題。

按照監督法規定，處理審議意見是人大常規監督的一著重棋。審議意見是聯結監督程序與監督結果的紐帶。處理審議意見是聽取和審議專項工作報告的“出口”，直接關系到監督實效。監督“出口”若遭遇“瓶頸”，監督效能就很難釋放。因此，交辦審議意見、處理審議意見、督辦審議意見、報告審議意見處理情況這些環節應當見諸實效。

對于特別重要的專項工作報告，常委會可以直接作出決議，要求政府、“兩院”執行，解決問題的力度和成效更大。比如說，2008年6月26日，全國人大常委會聽取和審議了國務院《關于四川汶川特大地震抗震救災及災后恢復重建工作情況的報告》，作出了決議，要求“舉全國之力，扎扎實實做好地震災后恢復重建各項工作”。實踐中，人大常委會就專項工作報告作出決議的次數極少，這是一個值得探究的問題。

另外，監督法設定了監督公開原則，要求常委會聽取專項工作報告及審議意見，對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，應向本級人大代表通報并向社會公布。這一制度設計的初衷是保證公眾對人大監督的知情權，促進人大監督不斷增強實效。監督公開原則，尤其是聽取和審議專項工作報告的公開在很多地方還沒有啟動，這是執行監督法、保障監督系統通暢的應當填補的空間。

表決報告及問責之爭論

近年來，地方人大常委會對聽取和審議的專項工作報告進行表決在一些地方漸漸推開。一項調查表明，湖北省17個市、州、林區、直管市中，有9個城市實施了對“一府兩院”專項工作報告滿意度測評，并在人大常委會議事規則中作了相應的規定。

因為表決不“過關”，常委會否決工作報告的案例屢見不鮮。比如說，在2006年，有甘肅省金昌市、夏河縣，湖北省荊州市，河南省鄭州市人大常委會分別否決了交警、檢察院、政府關于優化經濟發展環境、看病難代表議案辦理等報告。當年2月，因政府對專項資金管理使用存在嚴重問題，海南省臨高縣人大常委會否決了政府關于專項資金管理使用情況報告。而更由于一些單位和部門敷衍了事，不做實質性整改，該縣人大常委會于一個月后又否決了縣政府的整改工作報告。鄭州市政府辦理看病難議案的專項工作報告未被通過事件更是位列“2006年度中國十大憲法事例”之中。有的地方人大常委會還規定，對被否決工作報告的單位主要負責人將啟動質詢、辭職、撤職等問責程序。

這些表決和否決專項工作報告的案例，為媒體和民眾所稱贊。但隨之而來的是關于表決專項工作報告是否合乎法理之爭。

有人認為，常委會對報告進行表決，是完善人大監督工作程序的制度創新，增強了人大監督的剛性和實效。監督法雖然沒有明確規定，但表決工作報告與監督法并不相悖。

有人則持不同意見，認為表決專項工作報告沒有明確的法律依據，要慎重行事。

應該說，地方人大常委會這種提高監督效能的探索精神值得肯定。監督法在規范人大監督的同時，也為人大監督工作創新預留了空間。如果把表決專項工作報告簡單定性為“違背監督法”恐怕不夠審慎。但是，表決單項工作報告確實面臨著“妥當”、“科學”與否的問題。筆者認為，地方人大常委會在聽取和審議專項工作報告，如果對法律實施主管機關或有關部門的工作不滿意，可以啟用質詢等監督手段，表決專項工作報告應慎用；對于事關大局、需要大力整改或推動的專項工作，可以對專項工作報告作出決議，有關機關必須執行人大常委會的決議。這樣一來，既沒有法律障礙，又可以解決審議疲軟的問題。

2002年8月底，首次提交審議的《監督法》草案曾規定，“縣級以上各級人民代表大會未批準工作報告的，可以由大會主席團提出處理意見，提請大會決定。”草案中還規定“工作報告未被批準的鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會應當于兩個月內舉行會議，聽取和審議提出報告的機關根據代表審議意見再作的報告”。

但是，2006年8月通過的監督法卻沒有工作報告“未通過”的規定。對于工作報告未獲通過是不是啟動問責程序這一問題，2005年1月，全國人大常委會法工委針對某省人大擬在《議事規則》中作出“工作報告在省人大或者常委會會議上兩次未獲批準，報告機關負責人應當提出辭職請求的規定”作出的答復是：“法律沒有規定，需要進一步研究，以暫不做規定為宜。”工作報告未被通過，說明人大常委會對政府某一方面的工作不滿意，而不是說報告的形式要件、文字表達有問題。有專家認為，若工作報告兩次仍不被通過，有關國家機關負責人應立即提出辭職，“這是一個責任制政府和一個負責任的官員應當做的。”

筆者認為，工作報告未被通過，有很多情形，比如說工作條件、法制環境等等，有的并不完全是法律實施主管機關的工作原因。人大應區別對待，不宜斷然啟動問責程序。

從某種意義上講，法律的“真空”導致“未通過”案處理棘手的同時，也為地方人大的進一步探索提供了空間。可以預見，在監督實踐積累到一定的程度時，對“一府兩院”報告“未通過”及處理程序，相關法律會作出更加規范而成熟的回應。

審議意見的效力和形成

關于審議意見的效力問題，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在其主編的監督法學習問答（中國民主法制出版社2006年第1版）一書中有明確的界定：“審議意見從性質上說，不是人大常委會正式通過的文件，不具有法律效力。”

2006年9月，《全國人大機關貫徹實施監督法若干意見》將審議意見界定為，“常委會組成人員、列席人員審議專項工作報告、決算報告、計劃執行情況報告、預算執行情況報告、審計工作報告、執法檢查報告的意見、建議”，“《審議意見》要努力做到真實、全面、準確、鮮明。不同意見要如實反映，供‘一府兩院’研究整改時參考。”

十屆全國人大常委會副委員長盛華仁在關于該意見的說明中進一步指出，《審議意見》是出席、列席常委會會議同志發言的綜合，是對專項工作報告、執法檢查報告的總體評價和對被監督單位工作的建議、批評與意見。盛華仁將審議意見的功能定位為“參考”，即被監督單位改進工作的參考，提供給干部管理部門作為考核了解干部的參考，報請中央有關領導同志作為了解社情民意的參考。

監督法規定，“一府兩院”對審議意見“研究處理”，而不是執行。可見，審議意見并不具有實體性的約束力，只有程序性的約束力，即“一府兩院”必須研究處理，并書面報告處理情況。

在明確審議意見的效力問題之后，需要把握審議意見的內容和制發程序。實踐中，對此有不同的做法。

在審議意見內容方面，一種是包括常委會組成人員、列席人員的意見、建議，如全國人大常委會。另一種只包括常委會組成人員的意見、建議。筆者認為，既然審議意見不具有法律效力，把列席會議的人大代表意見列入其中“參考”也并無不妥之處。

審議意見的形成和交辦大體上有三種途徑：一種是由常委會工作機構、辦事機構歸納整理后送請有關專門委員會負責人核閱后，報秘書長簽發，分送“一府兩院”研究處理，全國人大常委會采用這種形式。另一種是由有關專委會或者其他工作機構整理后經主任會議審議后交辦。如2007年11月，北京市各級人大常委會聽取和審議專項工作報告辦法規定，“由有關人大專門委員會或者常務委員會工作機構在常務委員會會議結束后及時整理，經主任會議討論通過，形成審議意見書。”第三種是審議意見經由人大常委會審議、表決后交辦。

筆者認為，審議意見是常委會組成人員意見的綜合表達，審議意見無法也無須上升為常委會的統一意志，常委會表決審議意見明顯不妥。主任會議負責處理常委會的重要日常工作，由主任會議通過并交辦審議意見程序得當。

如果人大常委會組成人員對審議意見的研究處理和書面報告不滿意怎么辦？有的地方采取對審議意見研究處理報告進行表決的方式來測定，并設定了問責的規定。筆者認為，審議意見本身帶有參考性和包容性，由會議對其研究處理書面報告進行表決，類似于表決專項工作報告。這種做法，同樣需要慎重。如果大多數常委會組成人員對審議意見研究處理工作不滿意，可以啟動監督程序，包括質詢等。

2008年3月，吳邦國委員長在十一屆全國人大常委會第一次會議上的講話中指出，程序也是法，人大工作一定要按照程序走，不能怕麻煩，人大工作在程序上要做到無懈可擊。在合議制的框架下，人大監督應善于運用法定的程序解決問題，而不是信奉立竿見影的行政模式。其實，任何法律都不可能嚴密無漏，關鍵在要有尊崇法度的習慣和嚴格依法辦事的精神。聽取和審議專項工作報告是監督的“常規武器”，人大常委會要依法善用。