養老服務供給政策與實踐范文

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［摘要］十八大以來養老環境發生新的變化，政府對養老服務供給進行結構性改革。從發展養老事業到加快發展養老服務業，逐步完善養老服務供給主體和內容體系。推動政府、家庭為主的養老服務供給主體向政府、社會、個人、家庭多元主體轉型，推動養老服務供給內容由單一日常照料的供養型向多元醫養結合型轉型，推動社會資本參與供給醫養結合型養老服務，鼓勵中醫藥在醫養結合中發揮醫療護理特色作用。

［關鍵詞］十八大;養老服務消費;養老服務供給

國家統計局統計數據顯示，2000年我國以7%的老齡化率(65歲及以上人口占總人口的比重)開始進入老齡化社會，2006年2月9日，《國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委等部門關于加快發展養老服務業意見的通知》(國辦發〔2006〕6號)提出“養老服務業是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業。”標志著養老服務作為一種服務業獨立存在于產業體系中，養老社會化的觀念開始體現。2012年的十八大報告中將民生目標調整為“病有所醫、老有所養”，醫、養并舉的健康養老模式開始受到關注。

1十八大以來養老服務供給環境

1.1服務消費成為擴大內需的重要力量

在經濟增速換擋、結構調整、創新驅動的新常態下，消費需求日益成為擴大內需的主要著力點。2014年，最終消費對GDP的貢獻率以51.6%的比率超過投資的46.7%，成為推動經濟增長的第一驅動力。2016年，最終消費實現同比增長10.4%，對經濟增長的貢獻率從2014年的51.6%上升為2016年的64.6%，保持連續3年經濟增長第一驅動力的地位。服務消費在消費需求中的比例逐年提高，是消費結構升級的重要推手。服務業增加值在國內生產總值(GDP)中的比重在2012年首次超過第二產業成為國民經濟的第一大產業，對國民經濟增長的貢獻率進一步提高，并一直持續以強勁的勢頭推動經濟增長和產業結構優化。2016年，服務業增加值同比增長7.8%，增速比第二產業高出1.7個百分點，占GDP比重同比提高1.4個百分點，比第二產業高出11.8個百分點，對國民經濟增長的貢獻率為58.2%，同比提高5.3個百分點，比第二產業高出20.8個百分點。其中的旅游、文化、體育、健康、養老“五大幸福產業”發展優勢凸顯，營業收入同比增長分別為8.1%、15.5%、24.4%、16.4%和17.1%［1］，養老服務業位居第二，僅次于大健康戰略下蓬勃發展的體育產業，成為服務消費的新高地。

1.2養老服務消費需求發生升級

在經濟轉型的背景下，養老服務市場也發生著重要轉變。一是需求規模的快速增大。我國老齡化率已由2000年的7%上升到2016年的10.8%，老年撫養比由2000年的9.9%上升到2014年的13.7%［2］。隨著人均壽命的延長，高齡老人增多，80歲以上的老年人達2400多萬［3］;根據《“十三五”健康老齡化規劃》，2015年我國失能、半失能老年人總數約為4063萬，占人口比例的18.3%，持殘疾證老人達到1135.8萬。空巢老年人占老年人口的比例為51.3%［4］。空巢、失能、高齡老年人對養老服務的需求幾乎是剛性的，養老需求將成為越來越龐大的老年群體消費的主要內容。二是需求內容的醫療護理化。老年人隨著年齡的增加對于醫療護理需求更加旺盛。根據清華大學楊燕綏教授分析，老年人對于“醫”和“養”的消費需求隨年齡的增加而增加。60～75歲，老年人的開支主要不是用在吃藥看病上，特征是“以養代醫”;75～90歲，老年人的生活自理能力下降甚至消失，器質性疾病凸顯，醫療護理等衛生需求日益重要，逐步成為老年人消費的主要內容，特征是“以醫代養”［5］。三是要求供給主體專業化、多樣化。隨著工業化進程的推進，我國已經進入到工業化的中后期，更多有勞動能力的人走出家庭奔向社會，參與到社會化生產的分工中，從傳統的農業部門轉移到現代工業部門和服務業部門，造成了大量的留守兒童和老人。根據《中國養老產業發展白皮書》，截至2015年末，我國空巢和獨居老年人已經接近1億，家庭養老功能弱化亟待社會養老補位［6］。傳統“男主外、女主內”式家庭分工中的女性成員開始走出家庭參與社會勞動，女性社會勞動參與率不斷提高，女性主要承擔長輩養老義務的家庭供養模式受到挑戰，養老走出家庭成為社會產業鏈條中的一環成為必然趨勢。根據《世界統計年鑒》(2014版)數據，在27個老齡化國家中，除了保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利三國的女性勞動參與率數據缺失，2010年中國女性勞動參與率最高，2012年僅稍低于泰國(見圖1)。女性不斷上升的勞動參與率要求依賴家庭養老的老年人轉向社會機構消費基本的生活照料、專業化的醫護服務，甚至文化消費、旅游觀光、繼續教育等“樂老”服務。

1.3瞄準消費需求的供給側結構性改革

面對居民總體消費能力的提升和需求側消費發生的結構性變化，以為核心的黨中央提出了“供給側結構性改革”的重要理論創新和實踐指南。2015年11月10日，在中央財經領導小組第十一次會議的講話中，首次提出“供給側改革”。11月11日，總理主持召開國務院常務會議，部署以消費升級促進產業升級，培育形成新供給新動力擴大內需。在2016年11月18日的APEC會議上以及12月18－21日的中央經濟工作會議上均多次提到“供給側結構性改革”，逐步明確和完善供給側結構性改革理論和相關的政策支撐體系。要通過去產能、去庫存、補短板解決供需結構性矛盾，通過降成本、去杠桿適當擴大有效供給，提高供給結構適應需求結構變動的靈活性。供給側結構性改革是瞄準需求側的最終消費趨勢和特征開展的，是解決投資與消費之間長期結構性矛盾的良策，觸及經濟發展中的系統性問題。需求側服務消費重點領域在旅游、文化、體育、健康、養老五大“幸福產業”，而養老服務又是五大幸福產業中僅次于體育的消費內容，因此，養老服務更是供給側結構性改革的重要領域。不管是老年人口絕對數，還是老年人口撫養比指標，都顯示養老壓力的逐年上升、養老服務供給的結構性失衡、總量短缺，以及養老服務供給要素的配置不足。在供給側結構性改革的大環境中，養老服務供給存在明顯的短板，是“補短板”的重要內容，引起黨和國家的高度重視。養老服務供給體系內部也存在短板，家庭、政府為主的供給主體格局受到社會分工深化的沖擊，傳統生活照料內容的養老服務供給難以滿足老年人對醫療、護理、健康咨詢、文化消費等升級服務的需求，瞄準需求側消費的養老服務供給面臨結構性改革。

2十八大以來養老服務供給的政策內容與導向

2.1供給主體多樣化

自2013年9月6日國務院在《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號)中提出的“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”，發展養老服務業應對老齡化威脅以及提高健康服務業對GDP貢獻率的呼聲越來越高，創新養老模式的探索取得多元進展。這是首個發展養老服務業的國家級文件，也標志著政府將養老范疇從“事業”拓展到“事業+產業”，將供給主體由過去的敬老院、福利院、療養院擴展為“服務體系”。2014年8月27日召開的國務院常務會議上，政府確定加快發展商業健康保險、推進養老服務，鼓勵社會資本進入健康保險行業，支持商業保險機構興辦醫療、社區養老、體檢等機構。首次為社會資本投入養老市場打開大門。《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》(國辦發〔2016〕91號)中再次為社會資本降低了市場準入門檻。2016年7月6日，民政部、國家發改委印發的《民政事業發展第十三個五年規劃》提出社會力量的重點投資領域是瞄準“失能、失智、高齡老年人的醫養結合型養老機構和養護型、醫護型養老床位”。2017年5月23日，《國務院辦公廳關于支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務的意見》(國辦發〔2017〕44號)，推動社會資本發展多業態融合服務，向醫護型養老模式發展。

2.2發揮中醫藥健康養老服務的獨特作用

黨的十八大以來，以為核心的黨中央把中醫藥擺在了國家發展戰略層面，強調了中醫藥在促進全民健康中的重要作用。黨的十八大報告提出“大力扶持中醫藥和民族醫藥事業發展”。2015年12月，在致中國中醫科學院成立60周年的賀信中強調，“切實把中醫藥這一祖先留給我們的寶貴財富繼承好、發展好、利用好”。2016年2月3日，在考察江中藥谷制造基地時，指出，“中醫藥是中華文明瑰寶，是五千多年文明結晶，在全民健康中應該更好發揮作用”［7］。隨著健康觀念變化和醫學模式轉變，中醫藥在養老服務中越來越顯示出獨特優勢。中醫藥健康養老服務是運用中醫藥(民族醫藥)理念、方法和技術，為老年人提供連續的保養身心、預防疾病、改善體質、診療疾病、增進健康的中醫藥健康管理服務和醫療服務［8］。中醫藥健康養老服務是運用中醫藥實現醫養結合，包括非醫療機構和醫療機構提供的相關服務。《中醫藥健康服務發展規劃(2015—2020年)》(國辦發〔2015〕32號)鼓勵社會資本投資新建中醫藥養老為主的護理院、療養院，以及康復、臨終關懷等機構，并延伸提供社區和居家中醫藥健康養老服務。《國務院關于印發中醫藥發展戰略規劃綱要(2016—2030年)的通知》(國發〔2016〕15號)標志著中醫藥發展上升到國家層面。2017年2月14日，國務院辦公廳印發的《中國防治慢性病中長期規劃(2017—2025年)》對老年人中醫藥健康管理服務制定剛性目標，提出65歲以上老年人中醫藥健康管理率到2020年達到65%，2025年達到80%。2017年3月國家中醫藥管理局的《關于促進中醫藥健康養老服務發展的實施意見》提出了發展中醫藥健康養老服務業的切入點、階段性任務目標，以及政策支持計劃，并從建立健全中醫院與養老機構合作機制、提供機構建設、培養中醫藥健康養老服務人才等方面切入。中醫藥健康養老服務業將迎來重大發展機遇期。

2.3推進“醫養結合”

2015年11月18日《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》(國辦發〔2015〕84號)，為推進醫療衛生與養老服務相結合(即“醫養結合”)提出了指導性意見。2016年的政府工作報告指出，“開展養老服務業綜合改革試點，推進多種形式的醫養結合”。在緊鑼密鼓出臺醫養結合文件的2016年下半年，在6月17日《關于確定第一批國家級醫養結合試點單位的通知》(國衛辦家庭函〔2016〕644號)中確定了北京市東城區、海淀區，河南鄭州、洛陽等50個市(區)試點，9月22日《關于確定第二批國家級醫養結合試點單位的通知》中確定了40個試點，至今已涵蓋全國30個省(直轄市、自治區)共90個醫養結合試點市(區)。在推進醫養結合發展中，《民政部衛生計生委關于做好醫養結合服務機構許可工作的通知》(民發〔2016〕52號)，要求優化簡化審批流程，為醫養結合服務機構開便利之門。在2017年政府工作報告中，在部署促進消費穩定增長來釋放國內需求潛力的年度重點工作任務時，提出了支持社會力量提供教育、養老、醫療等服務，推動服務業模式創新和跨界融合，發展醫養結合等新興消費。

3十八大以來養老服務供給改革實踐

3.1社會資本補充供給

養老服務供給總量短缺，實際就是養老服務市場的資金供給不足問題。基本養老服務主要靠政府，中高端養老服務基本來源于社會資本的投入。基本養老服務、高齡、失能等特殊養老服務的需求，主要由政府通過財政補貼的形式供給。根據《民政部辦公廳關于在全國省級層面建立老年人補貼制度情況的通報》，全國已有26個省(區)建立高齡津貼制度、20個省(區)建立了生活困難老人養老服務補貼制度、17個省(區)建立了失能老年人護理補貼制度(見表1)。著力解決失能老人長期護理保障問題的長期護理保險制度也進入了試點階段，《人力資源社會保障部辦公廳關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》(人社廳發〔2016〕80號)選擇河北省承德市、吉林省長春市、山東省青島市、上海市、重慶市等15個城市為試點。

3.2“醫養結合”供給比例逐步提升

針對老年身體狀況和需求特征，政府引導醫療與養老服務的有機融合，從政策制定到試點的鋪開落實，逐步推動醫養結合型供給模式的發展。截至2016年6月底，我國4萬多家養老機構中真正具備醫療服務能力的已達到20%［9］。2016年7月6日，民政部、國家發改委印發的《民政事業發展第十三個五年規劃》提出醫護養老能力提升的目標是:2020年每千名老年人口擁有養老床位數達到35～40張，其中護理型床位比例不低于30%。要支持社會力量重點投資面向失能、失智、高齡老年人的醫養結合型養老機構和養護型、醫護型養老床位，提高養老服務有效供給能力。2016年批準的90個醫養結合試點正在積極探索多種形式的醫養結合模式，醫療與養老業態融合穩步推進，各試點醫養結合模式創新不斷，如山東首創了“委托運營+醫養結合”模式，各地在醫療護理與養老服務結合渠道上的探索等，為醫養結合提供了豐富的可復制經驗。

3.3中醫藥健康養老供給得以重視

中醫藥在守護人民健康中的作用逐步受到重視。在缺醫少藥的“舊農合”階段由“三土(土醫、土藥、土藥房)”、“四自(自種、自采、自制、自用)”決定的“經濟”優勢發揮過關鍵作用。1982年以“發展現代醫藥與我國傳統醫藥”寫進《中華人民共和國憲法》第一章總綱第21條，傳統醫藥的地位得以在法律文件中體現。2016年12月25日通過的《中華人民共和國中醫藥法》正式以法律的形式賦予中醫藥以科學、合法地位。歷經33年醞釀的中醫藥法出臺，承載著黨和政府對中醫藥事業的高度重視和支持，為運用中醫藥守護公眾健康提供法律保障。2017年3月《關于促進中醫藥健康養老服務發展的實施意見》中明確要求60%以上的養老機構能夠以不同形式為入住老年人提供中醫藥健康養老服務，65歲以上老年人中醫藥健康管理率達到65%以上。所有二級以上中醫醫院均與1所以上養老機構開展不同形式的合作，開設為老年人提供掛號、就醫等便利服務的綠色通道，為機構、社區和居家養老提供技術支持［8］。中醫藥發展政策環境好，與健康養老服務融合的步伐加快。如遼寧省，僅2016年就有100多家中醫醫療機構與轄區內的養老機構建立了合作關系，建成了12家中醫養老機構，2017年又有11家中醫養老機構正在建設中［10］。北京啟動了中醫藥健康養老“身邊”試點工程，上海探索了中醫適宜技術向服務產品轉化和中醫健康服務模式創新的技術路徑等［11］。國家級醫養結合試點的廣元市，社區衛生服務中心(站)100%設置了中醫科(室)，100%能為社區居民提供中醫藥服務，鄉鎮衛生院中醫科(室)設置比例達100%，全市二級以上中醫醫院均設立“治未病”科［12］。尤其是《關于促進中醫藥健康養老服務發展的實施意見》后，各地更是廣泛推動中醫醫院與老年護理院、康復療養機構等開展合作，探索中醫藥健康養老服務新模式、新機制。

3.4涉老人才培養體系改革

快速推進養老服務業體現了勞動密集型特點，對醫療護理、食宿照顧、精神慰藉等消費需求均需要相關人員的服務。高校是培養和輸送各類人才的場所，但專業人才的培育和成長是一個漸進的過程，在高等學校學科發展和專業設置改革期，老年社會工作、老年管理、老年養生保健等涉老專業人才以及老年病護理、慢性病護理等康復護理專業人才儲備不足，護理從業人員專業化水平有限。截止2015年底，相比日本394所、美國(1976年)1275所大學開設養老服務相關人才專業，我國僅有30余所，年培養人才千余人。2015從業的養老護理人才數量僅60余萬人，僅護理義工缺口就有1300萬人，護理人才供給嚴重不足［13］。根據《2015年民政工作報告》，全國養老護理員持證比例平均只有33.7%。2014年6月10日教育部等九部門聯合了《關于加快推進養老服務業人才培養的意見》(教職成〔2014〕5號)，開始加快推進養老服務業人才培養，醫學類本專科學校、職業類學校開始加快專業設置和課程設置改革。截至2014年底，開設養老服務與管理相關專業的高等院校60余所，與老齡化國家美國早在1976年就開設了1275所、日本394所還存在很大差距。

2016年底，全國已建成養老服務人才培訓基地68家，開設護理專業的院校134所［14］。2017年3月13日，《教育部關于公布2016年度普通高等學校專業備案和審批結果的通知》(教高［2017］2號)中新批準了19所高校開設健康服務與管理本科專業。自2000年我國進入老齡化社會，黨和國家根據國情不斷探索、建立適宜的養老服務政策，尤其是十八大以來，有關養老服務的文件出臺節奏逐步加快。由于我國各省(直轄市、自治區)經濟發展水平和人口老齡化程度差異較大，相關政策勢必經過試點、全國推廣的謹慎步驟，短期內降低了政策效率，如長期護理保險、醫養結合、新型農村社會養老保險等制度都處在試點階段。根據OECD對已有老齡化國家經驗的披露，我國老齡化率還將進一步上升到14%進入老齡社會(Agedsociety)，繼續升高到20%進入超老齡社會(Hyper－agedsociety)，養老服務需求升級趨勢將長期存在，有關養老服務供給的制度建立及變遷也始終迫切。

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作者：王先菊1；2 單位：1.河南中醫藥大學，2.中共中央黨校研究生院