養老服務供給側結構性改革范文

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［摘要］當前，廈門養老服務事業面臨著人口年齡結構老化、養老服務供給失衡等一系列問題，廈門市的養老服務供給側改革應推行社區助老員制度，構建智慧養老服務平臺，加強地區合作，推動養老與醫療、家政、保險、教育、健身、旅游等相關領域的互動發展。

［關鍵詞］廈門市;養老服務;供給側結構性改革;服務保障體系

近10年來，廈門市戶籍人口一直都保持穩步增長，從2004年的146.77萬增至2017年231.03萬。2017年底，全市常住人口為401萬。［1］廈門市在未來相當長的一段時間內，社會的撫養負擔將日益加重，且逐漸以老年撫養負擔為主，人口多層次、多元化的養老服務需求逐漸浮現。根據廈門市發展研究中心預測，2020年，全市常住人口為450萬，老年人口數為51.23萬，常住人口老齡化程度為11.38%［2］。隨著人口老齡化進程加快、二孩政策的全面放開以及新型城鎮化的快速發展，城市養老服務供給資源與需求之間存在著巨大缺口，而廈門市在養老人才培養和服務的供給側改革過程中仍面臨著亟待解決的問題。

一、廈門市養老服務供給側結構性改革面臨的主要難題

(一)人口結構:人口老齡化程度日益加深“十二五”期間，廈門市戶籍老年人口從2010年底的21.98萬，增長到2015年底的29.22萬，占全市戶籍總人口的比例從12.2%上升到14.05%，其中80歲及以上的高齡老年人由3.89萬上升到4.17萬，全市人口平均期望壽命從78.91歲提高到80.17歲［2］。鑒于此，近年來，廈門市不斷健全社會養老服務體系，加大政府扶持力度，整合社會資源，建立和完善居家養老服務網絡。廈門市《關于加快養老事業發展的實施意見》指出，到2020年，全市將基本建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充，醫養結合的覆蓋城鄉的社會養老服務體系;基本形成政府主導、市場運作、放管結合、優化服務的發展機制，每千名老年人養老床位數達40張，護理型床位占機構養老床位總數的95%以上，所有養老機構均提供醫療服務，實現城鄉居家社區養老服務覆蓋率100%，基本養老服務保障全體老年人，推動醫養結合高端養老產業健康發展，形成低端有保障、中端有市場、高端有選擇的格局［3］。

(二)養老服務供給:供給規模難以滿足群眾日益增長的需求廈門是海峽西岸經濟區的重要中心城市，交通便利、氣候宜人、環境優美，2016年廈門高居中國城市養老指數榜首位。隨著城市吸引力的逐年增強和人口遷入數的增加，使得廈門老年人口年均增長率高于全國平均水平。以2016年為例，廈門老齡化水平為14.19%，但全市每千名老人養老床位數僅為32.8張，而同期，全國的平均水平為35～40張。近年來，廈門人口年均增加6.50%［4］。人口基數的快速增長與公共服務需求之間的矛盾更加突出。可以預見，隨著廈漳泉同城化推進實施，周邊民眾的涌入將攤薄有限的醫療、教育、養老等優質公共服務資源，加劇廈門基本公共服務的供需矛盾。

(三)養老服務需求:產品結構和供給模式無法滿足多樣性需求廈門市目前已建成居家社區養老服務站366個、日間照料中心12個、農村幸福院73個［5］，實現城區、農村社區居家養老服務全覆蓋。但政府提供的基本養老服務畢竟較為單一，加之以財政資金有限，無法滿足居民多樣化、多層次的養老服務需求。隨著生活水平的提高，民眾的需求日益細化，單一的產品類型難以滿足各年齡段、各社會階層的多元需求。在醫療服務方面，康復、護理醫療機構需求量大，但全市康復醫院、護理院較少，無法承接大量處在康復期或需要長期護理的病人;大部分養老機構還不能滿足失能、半失能老人等重點人群的專業護理服務需求。旺盛的社會養老服務需求與專業服務人才培養不足之間的矛盾將更加明顯。隨著人口老齡化程度不斷加深和人民生活水平逐步提高，老年群體的需求也發生著動態變化。老年人多層次、多樣化的服務需求持續增長，對擴大養老服務有效供給提出了更高要求。基于國家人口政策的調整，加之以廈門當前人口快速老齡化的壓力，民眾對多樣化、精細化的養老服務和高水平的健康保健等民生服務的需求將日益凸顯。但廈門市在老年人文化和精神產品的供給上，存在著中高端養老服務供給相對不足的矛盾，與“低端有保障、中端有市場、高端有選擇”的多層次養老服務供給體系仍有著較大的差距。

二、廈門市養老服務供給側改革的主要做法

早在1994年，廈門就已經步入老齡化城市。當前，廈門市正處于老年人口快速增長期，人口老齡化伴隨著高齡化、家庭小型化。廈門統籌人口與經濟社會發展問題，執行國家“二孩”政策，大力吸引高端人才和青年人才，緩解人口老齡化對廈門經濟社會發展所帶來的壓力。當前廈門市養老服務面臨著供需矛盾、供給結構不平衡等問題，這些問題在當前的養老服務供給側結構性改革中具有一定的典型意義。對此，廈門從產品供給著手，增數量和提質量并重;從老人需求著手，滿足基礎性養老民生需求，大力補齊民生事業短板，同時，發揮市場的作用，構建多樣化的養老服務體系。

(一)從養老服務供給側結構性改革而言1．增數量:增加養老服務市場供給目前，全市養老服務機構達35所，擁有各類養老床位數共計11463張，每千名老人養老床位數達34.86張。其中，23家養老機構內設有醫療機構，共有護理型床位7602張。［5］按照“一市一區一中心”的基本布局，建設一批規模大、質量高、設施全的公辦養老機構，滿足特殊困難老人養老需求。鼓勵引導社會資本投資運營公辦養老機構，進一步提高公辦養老機構服務質量和效益。積極支持“公建民營”“民辦公助”“PPP(政府和民間資本合作)”等多種方式興辦養老服務機構或參與居家和社區養老服務，促進社會力量成為養老服務業主體。為此，廈門簡化養老機構申辦程序，精簡審批環節。清理取消申報過程中的不合理前置審批事項，主動公開審批程序、時限，建立“一門受理、一并辦理”的網上并聯審批平臺。對設立營利性養老機構，按照“先照后證”的簡化程序執行，在工商行政管理部門辦理登記后，向民政部門辦理設立許可。對非營利性養老機構允許設立多個不具備法人資格的服務網點。另外，出臺了扶持社會資本舉辦養老服務機構的財政扶持政策［6］。2．提質量:創新養老服務供給方式鼓勵有條件的國有企業參與經營養老服務業，通過股份制、兼并重組等形式進入養老服務行業。鼓勵養老機構社區化、小型化、連鎖化發展，鼓勵養老機構升級為區域性綜合養老服務中心。通過政府補助、購買服務、評估認證等方式，推行第三方社會組織提供養老服務、管理和需求評估。鼓勵設立居家養老服務公司，支持社區引入社會組織和家政、餐飲、物業等企業，參與或運營老年家政服務、供餐、日間照料、老年活動中心等養老服務項目。創新“互聯網+養老”模式，在全省率先開通養老信息化平臺暨12349養老服務熱線，為居家養老者提供情感關愛、預約掛號、健康管理等全方位服務。推行社區助老員制度，采取政府購買服務的方式，為全市366個社區居家養老服務站購買1～2個為老服務專業崗位。各區政府通過向社會組織購買服務的方式，由社會組織派遣人員在崗提供服務，按社區每400名老年人配備1名養老專業服務人員，為社區老年人提供專業的為老服務。通過“一號通”“一卡通”等途徑，為老人提供吃、住、醫、行、樂等全方位養老服務［7］。培育發展公益慈善組織，鼓勵慈善組織參與養老機構建設，調動慈善公益組織參與養老服務業建設的積極性，促進政府部分養老工作職能轉移給慈善公益組織。鼓勵慈善家冠名捐建老人公寓、老人養護院等各類養老機構［8］。

(二)從養老服務需求側改革來看從供給側管理的角度看，要增數量和提質量并重，滿足民眾的基礎性民生發展需求。從政府供給角度看，要增加優質養老服務產品，提高養老服務市場供給效率，而從需求側管理的角度看，要尊重市場規律，探索老年人需求管理新形式，提升老年人需求能力，用需求側引導供給。1．用需求側引導供給以拓展養老服務新業態隨著經濟社會發展水平的提高，老年人的需求也處于動態發展中。民眾對高品質養老服務、高水平教育、高水平醫療等民生服務的需求越來越高。國家的“十二五”規劃就曾指出:要拓展養老服務領域，提高養老服務的質量，將養老服務從生活照料延伸到疾病預防、健康管理等專業技術領域。廈門從養老服務市場需求出發，積極發展老齡事業，引導養老與醫療、教育、健康、旅游、文化、保險等產業融合發展，開發建設一批生態養老特色項目，發揮廈門濱海養老的優勢，打造面向海內外老年群體“候鳥式”養老、旅居養老、養生養老的目的地。為此，廈門積極推動養老與休閑、旅游、文化、體育、傳媒等領域相結合，拓展養老服務新業態，打造高端養老示范性項目。建設海峽兩岸養老產業合作開發示范基地，促進對臺養老服務業、制造業、房地產業、金融與保險業等領域合作，著力打造獨具魅力的、具有資源和要素配置能力的東南沿海健康養老居住目的地，尤其是健康服務業成了當前廈臺合作的新熱點。同時，廈門大力推動老年人投保健康保險、長期護理保險等人身保險產品。2016年，為本市戶籍60周歲以上的城鄉低保老人統一投保“廈門市老年人幸福安康險”。2．建立民眾多元養老需求的服務保障體系為應對人口老齡化，廈門市政府采取各種措施，全面放開養老服務市場、提升養老服務質量，全力建設優質養老服務供給體系，出臺《關于支持社會力量興辦養老服務機構實施意見》，構建“低端有保障、中端有市場、高端有選擇”的多層次養老服務格局。高端養老運用“互聯網+養老”的理念，專注適老化、智能化和專業化，打造集生活、醫療、文化和娛樂于一體的高品質養老服務。隨著近年來高端養老產品逐漸走入民眾的視野，為了滿足民眾多元養老需求，豐富市場上養老服務產品的種類，廈門開發社區式養老公寓項目，融入多元的養生文化、全方位的照護服務、居家體驗和教育培訓等理念和服務，打造集老年人居住、醫療、文化、生活、娛樂等功能于一體的現代養老綜合體，引領國內高端養老示范性項目建設。對此，2017年，廈門專門出臺了《廈門市關于社會資本舉辦高端養老服務機構的指導意見》。意見指出:2017—2020年，廈門市擬建設高端養老服務機構不少于5個，床位數不少于4000張，到2020年末，新增高端養老服務床位數占全市養老床位總數比例力爭在15%［5］。

三、當前養老服務供給側結構性改革的推進策略

廈門先后成為全國養老服務業綜合改革試點地區、醫養結合試點城市、居家和社區養老服務改革試點城市，實現養老與醫療、家政、保險、教育、健身、旅游等相關領域互動發展。廈門的做法對當前養老服務改革具有一定啟示，這對于進一步完善體系、推進多層次養老格局提出了新的挑戰。

(一)建立分類供給、構建多元一體化的養老服務體系廈門市可在對老年人口的養老服務和個性化服務需求調查的基礎上，創新養老服務供給方式，充分考慮不同區域的實際情況，針對不同類型養老服務需求和當前供給中存在的主要問題，分別從擴大養老服務供給、提升養老服務質量等方面著手對養老事業加以改革。例如，廈門可以繼續放寬養老行業準入條件，簡化養老機構申辦程序，加大相關稅費優惠政策，加大政府購買服務力度，創新養老服務供給方式，推行社區助老員制度，改革公辦養老機構服務，提高有效供給能力，打造優質養老服務體系，從而構建一個以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉的社會養老服務體系。為此，在當前的養老服務供給側結構性改革中，需要清晰界定政府、企業、社會、家庭在養老服務供給中應分別承擔的責任，構建“政府托底、市場主導、產業支撐、家庭盡責、制度保障、分類供給”的多元化社會養老服務體系，努力使養老服務業發展成為積極應對人口老齡化的重要舉措。

(二)提高養老服務有效供給能力，構建智慧養老服務平臺當前廈門正在努力打造一個“互聯網+養老”服務平臺，加快推進“互聯網+養老”模式。推動養老服務市場化、信息化和專業化，用智能科技成果滿足居家老年人的養老服務需求，建設優質高效的養老服務供給體系。2015年，廈門在全省率先開通并啟用養老信息化平臺暨“12349”養老服務專用號。隨著我國老年人口的不斷增加，高齡化、空巢化現象將更加突出，傳統的勞動密集型養老方式或許將面臨難以為繼的困境。要未雨綢繆，提前做好相關的準備工作，除了要繼續做好增量工作，增加養老服務產品供給，更要樹立“互聯網+”理念，打造“智慧養老”。以現代的互聯網、物聯網等信息技術為依托，通過建設智慧城市，提高養老服務有效供給能力。

(三)加強地區合作，推動區域養老服務發展廈門近年來大力推動廈漳泉同城一體化建設，充分發揮廈門在區域發展中的地位和作用，允許臺灣同胞參與廈門市養老服務機構的承包經營，鼓勵臺灣同胞來廈養老，引進高端養老人群，帶動當地高端養老市場發展。鼓勵其通過新設或并購等渠道，設立營利性養老服務機構，面向經濟條件好的老年群體提供中高端養老服務。廈門拓展閩臺養老服務合作，既有利于深化閩臺區域聯系與合作、推動海西城市群建設，又有利于較為成熟的臺灣養老產業登陸大陸。加強區域合作，推動不同層次養老服務發展，是當前各地在養老服務供給側結構性改革中應加以重視的一個問題，這樣既有利于形成區域互動的合力，整合各類社會資源，又避免資源的浪費和不合理的競爭，也有利于區域社會事業的發展。在經濟社會快速發展的過程中，廈門市養老服務事業存在著人口結構老化、供需矛盾突出、服務人才供需不足等一些典型問題。可以說，社會養老保險制度是民生事業的安全工程，而養老服務體系建設是社會發展的穩定器，每個公民都希望老有所養。近年來，廈門市不斷健全和完善社會養老服務體系，加大政府扶持力度，大力推進居家養老、社區養老和機構養老服務，尤其是重視整合社會資源，建立和完善居家養老服務網絡［9］。在當前養老服務供給側結構性改革過程中，廈門應進一步因地制宜、開拓創新，努力提高養老服務有效供給能力，加快養老事業發展，補齊養老事業短板，努力提升老年人的幸福感。

［參考文獻］

［1］廈門市統計局．2017年廈門常住人口突破400萬［EB/OL］．(2018－03－09)［2018－08－30］．

［2］廈門市人民政府．關于印發廈門市老齡事業發展“十三五”規劃的通知［EB/OL］．(2016－04－15)［2018－08－30］．

作者：肖來付 單位：廈門城市職業學院