兩岸法制的建設(shè)分析范文

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一、“兩岸法制”的概念與功能

盡管歐盟模式不具有可移植性［4］，且歐盟與兩岸關(guān)系也無(wú)必然聯(lián)系，但蘇宏達(dá)對(duì)歐盟的研究成果對(duì)兩岸關(guān)系具有極為重要的參考意義。類似于歐盟動(dòng)力系統(tǒng)，大陸和臺(tái)灣亦形成了兩岸動(dòng)力系統(tǒng)，其任務(wù)是為兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架提供持續(xù)的推動(dòng)力。依循兩岸動(dòng)力系統(tǒng)的特點(diǎn)，兩岸法制對(duì)于構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架的意義可以從兩個(gè)方面來(lái)加以解讀:其一，兩岸法制為構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架將提供制度動(dòng)力;其二，兩岸法制將保證兩岸結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，從而為兩岸動(dòng)力系統(tǒng)提供具有“不可瓦解性”的結(jié)構(gòu)。本文將嘗試以兩岸動(dòng)力系統(tǒng)為分析工具，對(duì)兩岸法制的概念進(jìn)行探討。

1．制度動(dòng)力:兩岸法制對(duì)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的推動(dòng)作用

兩岸動(dòng)力系統(tǒng)的動(dòng)力主要來(lái)自兩個(gè)方面:其一，中國(guó)傳統(tǒng)文化中的大一統(tǒng)觀念以及由此形成的對(duì)中國(guó)統(tǒng)一的追求，這是兩岸動(dòng)力系統(tǒng)的歷史動(dòng)力;其二，維護(hù)臺(tái)海地區(qū)穩(wěn)定以及兩岸人民福祉構(gòu)成了兩岸動(dòng)力系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。這兩種動(dòng)力在當(dāng)前的實(shí)現(xiàn)方式主要是:歷史動(dòng)力被解讀為兩岸對(duì)于統(tǒng)一的民族情感和對(duì)中國(guó)符號(hào)的認(rèn)同，因此，歷史動(dòng)力的實(shí)踐方式主要集中于對(duì)中華文化的散播性宣傳以及對(duì)一個(gè)中國(guó)原則的反復(fù)宣告;現(xiàn)實(shí)動(dòng)力則被理解為對(duì)兩岸民眾經(jīng)濟(jì)利益的滿足，尤其是在當(dāng)下兩岸政治對(duì)立的情勢(shì)下，現(xiàn)實(shí)動(dòng)力更加被理解為大陸通過(guò)優(yōu)惠政策向臺(tái)灣單方面的利益輸送。兩岸動(dòng)力系統(tǒng)的上述實(shí)現(xiàn)方式效果非常明顯。至少自2008年后，對(duì)中華民族和“九二共識(shí)”兩個(gè)符號(hào)的運(yùn)用以及大陸一系列的惠臺(tái)政策，對(duì)兩岸關(guān)系和平發(fā)展起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用。然而，在臺(tái)灣地區(qū)充斥“族群”、“省籍”議題的非理性政治場(chǎng)域中，此種實(shí)現(xiàn)方式能否持續(xù)也令人質(zhì)疑。以2012年臺(tái)灣地區(qū)立法機(jī)構(gòu)選舉為例，從大陸惠臺(tái)政策中直接受益的一些選區(qū)的選情并未因現(xiàn)實(shí)利益而發(fā)生正面變化，相反，藍(lán)營(yíng)在幾乎所有的大陸采購(gòu)區(qū)都遭遇了選票下滑的現(xiàn)象。同樣，國(guó)民黨對(duì)于“九二共識(shí)”的堅(jiān)持在相當(dāng)程度上也被選民理解為兩岸關(guān)系和平穩(wěn)定的必要途徑，而“九二共識(shí)”所具有的“一中性”意涵則并未獲得臺(tái)灣民眾的足夠認(rèn)可。由此，尋求兩岸動(dòng)力系統(tǒng)的新的實(shí)現(xiàn)方式顯得尤為必要。

法律這一制度性因素可以發(fā)揮民族情感、國(guó)家認(rèn)同乃至經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法發(fā)揮的作用。在歷史動(dòng)力的實(shí)踐方面，法律可以將有關(guān)民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同的共識(shí)規(guī)范化，運(yùn)用規(guī)范的明確性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性維護(hù)共識(shí)的權(quán)威性和有效性。在歐洲整合運(yùn)動(dòng)中，流行一時(shí)的“憲法愛(ài)國(guó)主義”就是將人們對(duì)國(guó)家的認(rèn)同寄托于憲法，以論證歐洲制憲的必要性［5］。賈慶林在第八屆兩岸經(jīng)貿(mào)論壇的講話中提出:“一個(gè)中國(guó)框架的核心是大陸和臺(tái)灣同屬一個(gè)國(guó)家，兩岸關(guān)系不是國(guó)與國(guó)的關(guān)系。兩岸從各自現(xiàn)行規(guī)定出發(fā)，確認(rèn)這一客觀事實(shí)，形成共同認(rèn)知，就確立、維護(hù)和鞏固了一個(gè)中國(guó)框架。”這一講話肯定了法律規(guī)范在確認(rèn)民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同方面的重要性。因此，合適的法律規(guī)范可以合理地表達(dá)兩岸共識(shí)，盡量減少兩岸因主權(quán)和國(guó)家而產(chǎn)生的“概念之爭(zhēng)”，從而最大限度地體現(xiàn)共識(shí)。在現(xiàn)實(shí)動(dòng)力的實(shí)現(xiàn)方面，可以發(fā)揮法律作為社會(huì)關(guān)系調(diào)整器的功能，將兩岸之間的利益關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利義務(wù)關(guān)系，用權(quán)利義務(wù)機(jī)制肯定和保障人們對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的需求與實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前大陸的惠臺(tái)措施主要體現(xiàn)為政策形式，因而在靈活性有余的同時(shí)也有規(guī)范性和穩(wěn)定性不足的問(wèn)題。政策與法律的落差導(dǎo)致了政策在臺(tái)灣地區(qū)的接受度和信任度并不盡如人意。應(yīng)該將現(xiàn)實(shí)利益予以法制化，推動(dòng)現(xiàn)實(shí)利益的權(quán)利化，以肯定和保障權(quán)利的方式消除現(xiàn)實(shí)利益的不穩(wěn)定性，從而持續(xù)地、穩(wěn)固地滿足相關(guān)主體的利益需求。兩岸動(dòng)力系統(tǒng)的目的是為兩岸關(guān)系和平發(fā)展提供持續(xù)的推動(dòng)。類似于歐洲動(dòng)力系統(tǒng)，兩岸動(dòng)力系統(tǒng)的持續(xù)推動(dòng)力也來(lái)自兩岸關(guān)系和平發(fā)展的“不可瓦解性”，而此種“不可瓦解性”不可能僅僅來(lái)自一種處于持續(xù)變化狀態(tài)的認(rèn)同與情感、一種不穩(wěn)固的現(xiàn)實(shí)利益，同時(shí)也必須來(lái)自制度透過(guò)對(duì)規(guī)范的實(shí)施和保障而產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)。兩岸法制的提出，切合了兩岸動(dòng)力系統(tǒng)的需求，為構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展提供了制度動(dòng)力。

2．制度依賴:兩岸法制對(duì)兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架的保障機(jī)理

更進(jìn)一步，兩岸動(dòng)力系統(tǒng)不僅要透過(guò)兩岸法制來(lái)驅(qū)動(dòng)兩岸關(guān)系的和平發(fā)展，而且需要將兩岸關(guān)系和平發(fā)展轉(zhuǎn)化為一種穩(wěn)固的結(jié)構(gòu)，透過(guò)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性來(lái)強(qiáng)化兩岸關(guān)系和平發(fā)展的“不可瓦解性”。此種結(jié)構(gòu)就是政策話語(yǔ)所表述的兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架，兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架也因此可以被理解為是為強(qiáng)化兩岸對(duì)和平發(fā)展的制度依賴而構(gòu)建的結(jié)構(gòu)。考察兩岸關(guān)系的歷史與現(xiàn)狀，兩岸關(guān)系是否和平發(fā)展對(duì)于人的因素有著較大的依賴。即兩岸關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r與兩岸政治人物、主要黨派乃至兩岸所處的國(guó)際背景都有著密切的聯(lián)系。這一現(xiàn)象表明，兩岸關(guān)系和平發(fā)展在相當(dāng)程度上依循著一種“人治型”的模式。在“人治型”的發(fā)展模式下，兩岸關(guān)系和平發(fā)展的前途、步驟都是依賴于人的意志，尤其是臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的“統(tǒng)獨(dú)”觀點(diǎn)、個(gè)人品性在兩岸關(guān)系中成為具有決定性的因素。這種“人治型”的發(fā)展模式已經(jīng)不止一次被證明不利于兩岸關(guān)系和平發(fā)展的大勢(shì):政治人物的行為、黨派的政策調(diào)整可以從根本上改變兩岸關(guān)系的總體局面，甚至于2008年后兩岸關(guān)系和平發(fā)展的良好局面與臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生有利于兩岸關(guān)系和平發(fā)展的政治局勢(shì)變化也有著密切的關(guān)系。“政黨輪替”在臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出常態(tài)化的樣貌，將兩岸關(guān)系和平發(fā)展的希望寄托于臺(tái)灣地區(qū)的某一個(gè)黨派甚至某一個(gè)人是不現(xiàn)實(shí)的。克服兩岸關(guān)系和平發(fā)展中的偶然性，關(guān)鍵是要消除兩岸關(guān)系和平發(fā)展中的“人治”思維，建立法治型的兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架，借由制度的穩(wěn)定性來(lái)弱化、消除兩岸關(guān)系和平發(fā)展的偶然性，從而提升其必然性。然而，進(jìn)一步的問(wèn)題是:兩岸并不存在一個(gè)類似于歐盟之于歐洲各國(guó)的“超兩岸”框架，亦即兩岸法制事實(shí)上并不具有強(qiáng)制適用的效力。那么，法治型的發(fā)展模式如何透過(guò)兩岸法制保障兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架的構(gòu)建呢?在大陸，依靠公權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾對(duì)國(guó)家統(tǒng)一事業(yè)的追求與認(rèn)同即可為兩岸法制提供足夠的效力源泉，而在臺(tái)灣地區(qū)，答案卻不會(huì)如此簡(jiǎn)單。對(duì)此，可以用臺(tái)灣學(xué)者吳玉山提出的“選票極大化策略模式”理論加以解釋。

吳玉山認(rèn)為，臺(tái)灣當(dāng)局的兩岸政策包括兩個(gè)面向:其一是統(tǒng)“獨(dú)”爭(zhēng)議，即“認(rèn)同面向”;其二是經(jīng)濟(jì)與安全的沖突，即“利益面向”。這兩個(gè)面向構(gòu)成了臺(tái)灣地區(qū)兩岸政策的“議題空間”［6］。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)近年來(lái)民意調(diào)查的結(jié)果，“維持現(xiàn)狀后再談”或“永久維持現(xiàn)狀”已經(jīng)超過(guò)了“統(tǒng)”或“獨(dú)”而成為臺(tái)灣民眾的主要選擇。可以說(shuō)，在“認(rèn)同面向”和“利益面向”構(gòu)成的議題空間內(nèi)，臺(tái)灣地區(qū)民眾的選擇出現(xiàn)趨中現(xiàn)象。所謂趨中的現(xiàn)象是指臺(tái)灣民眾在“統(tǒng)”與“獨(dú)”之間選擇維持現(xiàn)狀，在經(jīng)濟(jì)與安全之間選擇和平發(fā)展。兩岸法制體現(xiàn)了兩岸關(guān)系和平發(fā)展的價(jià)值取向，也透過(guò)兩會(huì)框架的制定程序充分體現(xiàn)了兩岸共識(shí)，落腳于臺(tái)灣民眾可以接受的議題空間內(nèi)。在“選票極大化”的驅(qū)動(dòng)下，臺(tái)灣地區(qū)政黨和政治人物必須根據(jù)自身選票最大化來(lái)決定政策的傾向，因而會(huì)對(duì)兩岸法制產(chǎn)生制度上的依賴。政治力在形成兩岸法制時(shí)也自覺(jué)地進(jìn)入了兩岸法制所設(shè)定的規(guī)范框架，并且產(chǎn)生了對(duì)兩岸法制的依賴，為兩岸法制所限制，即必須服從于兩岸法制，而不能與之相違背。隨著此種依賴的加深，兩岸法制將通過(guò)制度依賴強(qiáng)化兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架的“不可瓦解性”。立基于以上討論，兩岸法制概念可以從三個(gè)層次加以理解:在外在表現(xiàn)層面上，兩岸法制體現(xiàn)為調(diào)整和規(guī)范兩岸交往中各類關(guān)系的規(guī)范體系;在方法論層面上，兩岸法制構(gòu)成了推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度動(dòng)力，是固化兩岸關(guān)系和平發(fā)展成果的規(guī)范方法;而在本體論層面上，兩岸法制嵌入了兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架的結(jié)構(gòu)，起著強(qiáng)化這一結(jié)構(gòu)功能的作用，是保障兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架的制度因素。

二、兩岸法制的表現(xiàn)形態(tài)

兩岸法制是一個(gè)在兩岸關(guān)系曲折發(fā)展歷程中逐漸成長(zhǎng)起來(lái)的概念。由于兩岸關(guān)系的復(fù)雜性，兩岸法制并未呈現(xiàn)出單一的形態(tài)，而是根據(jù)構(gòu)建方法和構(gòu)建主體的不同，呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。總結(jié)兩岸法制的表現(xiàn)形態(tài)，對(duì)于分析兩岸法制的外在表現(xiàn)形式以及探討與兩岸法制有關(guān)的效力、接受、適用方式等法技術(shù)問(wèn)題都具有重要意義。以兩岸法制的構(gòu)建主體劃分，兩岸法制有著以兩岸各自作為構(gòu)建主體的兩岸涉對(duì)方事務(wù)法制與兩會(huì)協(xié)議兩種表現(xiàn)形態(tài)。兩岸涉對(duì)方事務(wù)法制在本質(zhì)上仍是兩岸依循各自域內(nèi)的立法機(jī)制所構(gòu)建的兩岸法制，因而不具有“兩岸性”，是兩岸法制的初級(jí)形態(tài);而兩會(huì)協(xié)議是兩岸經(jīng)由制度化的商談機(jī)制形成的兩岸間規(guī)范，屬于兩岸法制的進(jìn)階形態(tài)。

1．兩岸法制的初階形態(tài):兩岸涉對(duì)方事務(wù)法制

兩岸法制一詞的出現(xiàn)，表征著兩岸從不接觸狀態(tài)到接觸狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。1987年前，兩岸間并無(wú)大規(guī)模的人員、資金、貨物往來(lái)，因而兩岸之間并不存在兩岸法制的生成條件。1987年兩岸恢復(fù)接觸后，民間往來(lái)日益密切，因人員往來(lái)而發(fā)生的法律適用問(wèn)題也逐漸出現(xiàn)，由此也產(chǎn)生了對(duì)兩岸法制的原初需求。在兩岸恢復(fù)接觸之初，大陸和臺(tái)灣盡管已經(jīng)創(chuàng)建了事務(wù)性商談的框架，但后者的造法特征并不明顯，且雙方互信并未獲得足夠的累積，因此，兩岸法制首先出現(xiàn)的表現(xiàn)形態(tài)是兩岸在各自法域內(nèi)制定的、以調(diào)整對(duì)方人員在本法域內(nèi)行為以及解決法律適用問(wèn)題的規(guī)范性文件。1992年7月，臺(tái)灣地區(qū)頒布的《臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》(以下簡(jiǎn)稱《兩岸人民關(guān)系條例》)是兩岸間最早、也是迄今為止綜合程度最高的規(guī)范性文件。臺(tái)灣地區(qū)正是以《兩岸人民關(guān)系條例》為核心構(gòu)建起臺(tái)灣地區(qū)的涉大陸事務(wù)法律體系。目前，臺(tái)灣地區(qū)的涉大陸事務(wù)法律體系已經(jīng)涵蓋經(jīng)貿(mào)交流、文教交流和社會(huì)交流等各個(gè)方面，成為臺(tái)灣地區(qū)法律體系的重要組成部分。以《兩岸人民關(guān)系條例》為核心的臺(tái)灣地區(qū)涉大陸事務(wù)法律體系，在臺(tái)灣地區(qū)法律體系中的地位，延續(xù)了臺(tái)灣地區(qū)“六法全書(shū)”的傳統(tǒng)，將涉大陸事務(wù)的法律根據(jù)其內(nèi)容歸類到不同的部門(mén)法中。如《兩岸人民關(guān)系條例》被歸類為“憲法類”、《大陸地區(qū)人民來(lái)臺(tái)投資許可辦法》等屬于行政法類等等，此種方式事實(shí)上否認(rèn)了涉大陸事務(wù)法律自成獨(dú)立的法律部門(mén)，而僅僅認(rèn)為其不過(guò)是具有大陸事務(wù)這一相同的調(diào)整對(duì)象。大陸方面在2005年《反分裂國(guó)家法》頒布之前，并沒(méi)有類似于《兩岸人民關(guān)系條例》的涉臺(tái)事務(wù)基本法律。2005年制定的《反分裂國(guó)家法》雖未如臺(tái)灣地區(qū)的《兩岸人民關(guān)系條例》對(duì)于涉大陸事務(wù)作全方位的綜合性規(guī)定，但也起著統(tǒng)攝大陸涉臺(tái)立法的作用。然而，《反分裂國(guó)家法》僅僅在第6條對(duì)于調(diào)整和規(guī)范兩岸交往行為作出了相當(dāng)原則性的規(guī)定，大陸的涉臺(tái)立法因而仍呈現(xiàn)出分散立法的狀態(tài)。根據(jù)國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室編纂的《臺(tái)灣事務(wù)法律文件選編》，大陸涉臺(tái)事務(wù)的法律包括憲法類、經(jīng)濟(jì)法類、行政法類、民法商法類、社會(huì)法類、訴訟法類等［7］。由此可見(jiàn)，在主流觀點(diǎn)中，大陸涉臺(tái)事務(wù)的法律也沒(méi)有被視為是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，而僅僅是由分散于各個(gè)部門(mén)法中、共同調(diào)整對(duì)臺(tái)事務(wù)的規(guī)范性文件組成的法律體系。

兩岸涉對(duì)方事務(wù)的法律雖然在立法主體、程序和效力淵源上有所不同，但兩岸涉對(duì)方事務(wù)的法律都在內(nèi)容上體現(xiàn)出“兩岸”性，在本質(zhì)上仍是兩岸各自域內(nèi)的法律。這是因?yàn)?其一，由于兩岸在各自制定涉對(duì)方事務(wù)法律時(shí)，遵循的是己方根本法所規(guī)定的立法程序，涉對(duì)方事務(wù)法律是兩岸各自域內(nèi)法律體系的重要組成部分，因而與對(duì)方的法律體系無(wú)涉。其二，由于兩岸依然存在政治對(duì)立關(guān)系，因而在制定涉對(duì)方事務(wù)的法律時(shí)，兩岸缺乏立法前的溝通與協(xié)調(diào)，僅僅以己方的兩岸政策來(lái)指導(dǎo)立法，導(dǎo)致兩岸涉對(duì)方事務(wù)的法律不可能體現(xiàn)兩岸共識(shí)，只能是兩岸各自政策獨(dú)白的法律表現(xiàn)。其三，由于兩岸立法的域內(nèi)性，兩岸涉對(duì)方事務(wù)的法律在效力上并不及于對(duì)方，除因法律適用規(guī)則在己方法域內(nèi)適用對(duì)方的法律外，兩岸各自的涉對(duì)方事務(wù)法律主要在己方的域內(nèi)產(chǎn)生效力，因此，在嚴(yán)格意義上，兩岸涉對(duì)方事務(wù)的法律依然是各自的域內(nèi)法，而不是“兩岸法”。由于上述原因，兩岸涉對(duì)方事務(wù)法制雖均以兩岸事務(wù)為調(diào)整對(duì)象，但彼此之間并不協(xié)調(diào)，相沖突之處亦不少見(jiàn)。相較而言，臺(tái)灣地區(qū)涉大陸事務(wù)法律對(duì)兩岸交往施加的較多限制在一定程度上造成了兩岸交往的不便與困難;而大陸涉臺(tái)事務(wù)的法律雖以“惠臺(tái)”為主軸，但一些規(guī)定也未被臺(tái)灣當(dāng)局和民眾所接受和認(rèn)同。如果說(shuō)在兩岸剛剛恢復(fù)接觸的初期，兩岸由于制度化的事務(wù)性商談機(jī)制尚未有效運(yùn)轉(zhuǎn)和兩岸關(guān)系遭遇波折的原因，無(wú)法透過(guò)協(xié)商形成共識(shí)并將之法制化，因而只能透過(guò)各自域內(nèi)立法的方式處理涉及對(duì)方的事務(wù)的話，那么在兩岸關(guān)系和平發(fā)展已經(jīng)比較成熟和持續(xù)深化的情況下，兩岸涉對(duì)方事務(wù)的法律在兩岸關(guān)系和平發(fā)展中的作用就顯得有所不足了。因此，兩岸涉對(duì)方事務(wù)法制在量上為數(shù)眾多，但事實(shí)上已經(jīng)不能滿足兩岸關(guān)系和平發(fā)展的需求，甚至已經(jīng)不足以構(gòu)成兩岸法制的主干。

2．兩岸法制的進(jìn)階形態(tài):體系化的兩會(huì)協(xié)議

截至2012年12月底，兩岸透過(guò)海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)和海峽交流基金會(huì)構(gòu)成的兩會(huì)事務(wù)性商談機(jī)制共簽署了28項(xiàng)協(xié)議(含共識(shí)、共同意見(jiàn)、辦法、紀(jì)要等，以下簡(jiǎn)稱兩會(huì)協(xié)議)，透過(guò)規(guī)范化的協(xié)議形式表達(dá)了兩岸開(kāi)展事務(wù)性合作的共識(shí)，并規(guī)范了合作的范圍、形式和程序。兩會(huì)協(xié)議在兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架中具有重要的地位，起著固化與表達(dá)兩岸共識(shí)、引導(dǎo)與規(guī)范合作行為的關(guān)鍵作用。目前，兩會(huì)協(xié)議在量的累積基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)出體系化的趨勢(shì)。兩會(huì)協(xié)議體系化的主要方式是在前一協(xié)議中設(shè)定議題，再由后續(xù)協(xié)議落實(shí)議題成果的方式完成，亦即預(yù)先設(shè)定議題的體系化方式。預(yù)先設(shè)定議題的體系化方式在本質(zhì)上是從內(nèi)容上對(duì)兩會(huì)協(xié)議進(jìn)行體系化的一種方式。早期的《汪辜會(huì)談共同協(xié)議》曾通過(guò)列舉年度擬討論議題的做法，為后續(xù)兩會(huì)談判設(shè)定議題，進(jìn)而按照該安排分別通過(guò)談判制定兩會(huì)協(xié)議。然而，由于兩岸關(guān)系發(fā)生巨大變化，《汪辜會(huì)談共同協(xié)議》的協(xié)議體系化嘗試未能成功。2008年6月至2009年6月兩會(huì)先后通過(guò)的《海峽兩岸包機(jī)會(huì)談紀(jì)要》、《海峽兩岸空運(yùn)協(xié)議》和《海峽兩岸空運(yùn)補(bǔ)充協(xié)議》是透過(guò)預(yù)先設(shè)定議題的方式所完成的第一個(gè)兩會(huì)協(xié)議體系，即兩岸空運(yùn)協(xié)議體系。2008年6月，兩會(huì)就常態(tài)化包機(jī)簽訂《海峽兩岸包機(jī)會(huì)談紀(jì)要》，建立了制度化的兩岸包機(jī)直航，其中第10條和第11條分別設(shè)定了兩岸開(kāi)展貨運(yùn)包機(jī)和定期航班的議題。2008年11，兩會(huì)又簽訂了《海峽兩岸空運(yùn)協(xié)議》，其中第5條實(shí)現(xiàn)了《海峽兩岸包機(jī)會(huì)談紀(jì)要》第10條所規(guī)定的貨機(jī)包機(jī)，同時(shí)，《海峽兩岸空運(yùn)協(xié)議》第3條和第4條又規(guī)定兩岸同意對(duì)擴(kuò)大直航航點(diǎn)和定期客貨運(yùn)航班作出安排，為后續(xù)商談設(shè)定了議題。2009年6月，為落實(shí)《海峽兩岸空運(yùn)協(xié)議》第3條和第4條所設(shè)定的議題，兩會(huì)以這兩個(gè)條文為依據(jù)，簽署了《海峽兩岸空運(yùn)補(bǔ)充協(xié)議》，對(duì)擴(kuò)大直航航點(diǎn)和開(kāi)通定期客貨運(yùn)航班的事宜進(jìn)行了規(guī)定。在兩岸空運(yùn)協(xié)議體系中，《海峽兩岸包機(jī)會(huì)談紀(jì)要》是具有引導(dǎo)性的協(xié)議，引導(dǎo)了后續(xù)兩個(gè)協(xié)議的商談與簽署。

但是，在有關(guān)兩岸空運(yùn)的三個(gè)協(xié)議中，并沒(méi)有一個(gè)協(xié)議相對(duì)于其他兩個(gè)協(xié)議具有基礎(chǔ)性，因而此種體系化僅僅是依靠?jī)?nèi)容上的關(guān)聯(lián)而構(gòu)成的體系，與域內(nèi)法以基本法律為核心構(gòu)建的法律體系仍有區(qū)別。2010年6月，兩會(huì)簽訂的《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱ECFA)繼續(xù)通過(guò)預(yù)先設(shè)定議題的方式，嘗試在經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)兩會(huì)協(xié)議體系化。ECFA第5條和第6條分別就投資和經(jīng)濟(jì)合作開(kāi)列了若干議題，包括“投資保障機(jī)制”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與合作”“金融合作”“貿(mào)易促進(jìn)及貿(mào)易便利化”“海關(guān)合作”“電子商務(wù)合作”等內(nèi)容，并要求兩會(huì)在“六個(gè)月內(nèi)”或“盡速”協(xié)商達(dá)成協(xié)議。2012年8月，兩會(huì)簽訂的《海峽兩岸海關(guān)合作協(xié)議》和《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》分別在前言中援引ECFA第5條和第6條作為簽訂協(xié)議的依據(jù)，從而在兩岸經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域以ECFA為核心形成了一個(gè)初步的協(xié)議體系。與兩岸空運(yùn)協(xié)議不同，兩岸經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議體系有著明確的核心協(xié)議，即ECFA。盡管兩會(huì)并未就各協(xié)議之間的效力等級(jí)形成明確的規(guī)定，但ECFA在兩岸經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議體系中已經(jīng)儼然具有超越其他協(xié)議的地位。以ECFA為核心構(gòu)成的兩岸經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議體系與域內(nèi)的法律體系已經(jīng)有著高度的類似之處，其暗示了兩會(huì)協(xié)議的進(jìn)一步成熟。法治型的兩岸關(guān)系和平發(fā)展模式對(duì)于制度的需求有兩種方式:一種是借由立法者立法，以提供制度;另一種是通過(guò)主體之間的相互協(xié)商，以形成制度。顯然，大陸和臺(tái)灣之上沒(méi)有一個(gè)“超兩岸”的主體［8］，因而也就不存在為兩岸制定共同規(guī)范的“超級(jí)立法者”。立基于此認(rèn)識(shí)，對(duì)兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)行制度供給，必須依賴大陸和臺(tái)灣之間的協(xié)商，兩會(huì)框架亦因此而成為兩岸制度供給的主要來(lái)源。就現(xiàn)實(shí)層面而言，大陸和臺(tái)灣通過(guò)協(xié)商創(chuàng)制制度的主要形式是兩會(huì)協(xié)議。體系化的兩會(huì)協(xié)議使得兩會(huì)協(xié)議已經(jīng)具備了類似于域內(nèi)法的規(guī)范特征和體系特征。兩會(huì)協(xié)議以規(guī)范性文件的形式將兩岸共識(shí)予以制度化，從而為兩岸關(guān)系和平發(fā)展提供了規(guī)范依據(jù)。因此，較之兩岸所制定的涉對(duì)方事務(wù)的法律，兩會(huì)協(xié)議能夠更加充分地運(yùn)用法律規(guī)范表現(xiàn)兩岸共識(shí)，因而也更加有利于規(guī)范和調(diào)整兩岸交往行為。可以說(shuō)，體系化的兩會(huì)協(xié)議已經(jīng)成為兩岸法，是兩岸從政策獨(dú)白到法理共識(shí)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。

三、兩岸法制的構(gòu)建方法

兩岸法制經(jīng)由兩岸各自域內(nèi)的涉對(duì)方事務(wù)立法和兩會(huì)協(xié)議及其體系化的嘗試，已經(jīng)初具雛形，對(duì)于構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架以及規(guī)范和調(diào)整兩岸交往行為具有重要作用。然而，距離法治型的兩岸關(guān)系發(fā)展模式對(duì)于制度的需求，當(dāng)前的兩岸法制還有著相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｓ葹橹匾氖牵?dāng)前的兩岸法制，無(wú)論是兩岸涉對(duì)方事務(wù)的法律、還是體系化的兩會(huì)協(xié)議，更多的是在“兩岸法制”這一概念統(tǒng)攝下的學(xué)理描述，因而并不是兩岸基于兩岸關(guān)系和平發(fā)展對(duì)于法律和制度的需求而進(jìn)行的主動(dòng)行為。構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架，需要兩岸以更加積極的心態(tài)，從自發(fā)地形成兩岸法制轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)地構(gòu)建兩岸法制，用法律的語(yǔ)言規(guī)避政治的爭(zhēng)議，用法律的權(quán)威克服政治的盲動(dòng)，形成法治型的兩岸關(guān)系發(fā)展模式。在構(gòu)建兩岸法制的過(guò)程中，簽訂兩岸憲制性協(xié)議、完善兩岸造法機(jī)制和引導(dǎo)公民有序參與等，都可以作為具體的方法加以運(yùn)用。

1．簽訂兩岸關(guān)系的憲制性協(xié)議

兩岸各自域內(nèi)的法律因兩岸仍存在政治對(duì)立，并無(wú)法在對(duì)方域內(nèi)生效，因而對(duì)兩岸交往行為的調(diào)整強(qiáng)度和范圍比較有限。由此，盡管當(dāng)前兩岸涉對(duì)方事務(wù)的法律在量上占據(jù)兩岸法制的多數(shù)，但從兩岸關(guān)系和平發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，兩會(huì)協(xié)議在調(diào)整和規(guī)范兩岸交往行為方面將起著更加重要的作用。兩會(huì)協(xié)議經(jīng)由預(yù)先設(shè)定議題的方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)體系化的嘗試，而且在某些領(lǐng)域已經(jīng)形成簡(jiǎn)單的協(xié)議體系。然而，當(dāng)前體系化的兩會(huì)協(xié)議距離一個(gè)法域內(nèi)的法律體系仍有較大的差距，集中體現(xiàn)為兩會(huì)協(xié)議缺乏一個(gè)具有基礎(chǔ)地位的憲制性協(xié)議，導(dǎo)致兩會(huì)協(xié)議當(dāng)前只能是處于體系化的階段，而未能因憲制性協(xié)議的統(tǒng)帥作用形成兩會(huì)協(xié)議的體系。有學(xué)者曾經(jīng)提出兩岸簽訂基礎(chǔ)性、綜合性協(xié)議的設(shè)想。如臺(tái)灣學(xué)者張亞中曾經(jīng)提出過(guò)“兩岸和平發(fā)展基礎(chǔ)協(xié)定”的設(shè)想［9］，大陸學(xué)者周葉中教授也曾提出過(guò)中共十七大報(bào)告所提的海峽兩岸和平協(xié)議是兩岸關(guān)系和平發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)范［2］。綜合以上觀點(diǎn)，如果說(shuō)要在兩岸之間形成一個(gè)具有憲制地位的協(xié)議，那么，和平協(xié)議無(wú)疑是最佳的選擇。和平協(xié)議作為兩會(huì)協(xié)議中的憲制性協(xié)議，應(yīng)當(dāng)起到統(tǒng)帥兩會(huì)協(xié)議體系、解決兩會(huì)協(xié)議的基礎(chǔ)的作用。兩會(huì)協(xié)議要真正地成為一個(gè)法律體系，必然涉及一些法律技術(shù)方面的問(wèn)題，如兩會(huì)協(xié)議是否具有法律效力，兩會(huì)協(xié)議可否在兩岸各自域內(nèi)適用以及如何適用，兩會(huì)協(xié)議與兩岸域內(nèi)涉對(duì)方事務(wù)的法律如何銜接，兩會(huì)協(xié)議的解釋與變更及廢止等問(wèn)題，都亟須解決。由于缺乏憲制性協(xié)議對(duì)兩會(huì)協(xié)議的上述法律技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，導(dǎo)致兩岸在實(shí)施協(xié)議的實(shí)踐中對(duì)一些問(wèn)題產(chǎn)生了不同認(rèn)知，有些已經(jīng)對(duì)兩岸實(shí)施協(xié)議、進(jìn)一步累積互信產(chǎn)生了消極影響。如臺(tái)灣方面在以何種方式通過(guò)需要修改臺(tái)灣地區(qū)域內(nèi)法的《海峽兩岸海運(yùn)協(xié)議》等協(xié)議，以及是否應(yīng)當(dāng)以公民投票的方式通過(guò)ECFA等問(wèn)題上，都出現(xiàn)了一些不利于兩岸關(guān)系和平發(fā)展和協(xié)議實(shí)施的聲音與現(xiàn)象。和平協(xié)議作為兩岸關(guān)系和平發(fā)展的憲制性協(xié)議，盡管主要任務(wù)在于確認(rèn)兩岸關(guān)系的若干優(yōu)先性內(nèi)容，并規(guī)定兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度與程序［10］，但也有必要對(duì)兩會(huì)協(xié)議制定與實(shí)施中的法律技術(shù)問(wèn)題加以規(guī)定，以解決兩會(huì)協(xié)議制定與實(shí)施中的法律障礙，為推動(dòng)兩會(huì)協(xié)議的規(guī)范化提供憲制性保障。

2．凸顯和完善兩會(huì)框架的造法性功能

綜觀兩岸自1990年起至今所形成的協(xié)議，除1990年由紅十字組織簽署的《金門(mén)協(xié)議》外，其他協(xié)議均是兩會(huì)框架經(jīng)由商談而簽訂的，可以說(shuō)，兩會(huì)框架不僅是兩岸事務(wù)性商談機(jī)制，而且已經(jīng)成為兩岸法制的形成機(jī)制之一。隨著兩會(huì)協(xié)議在兩岸法制中地位的逐漸提高，兩會(huì)框架的造法性功能亦應(yīng)隨之得到凸顯和完善。當(dāng)前，兩會(huì)框架是兩岸進(jìn)行公開(kāi)接觸的核心途徑。兩岸成立了諸多專門(mén)服務(wù)兩岸對(duì)話和溝通的民間團(tuán)體，其中海協(xié)會(huì)和海基會(huì)是綜合程度最高、影響力最大的民間團(tuán)體。按照成立的目的，海協(xié)會(huì)和海基會(huì)在兩岸公權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，開(kāi)展兩岸商談與合作，因此，其職能范圍不限于制定兩會(huì)協(xié)議。兩會(huì)框架除了制定兩會(huì)協(xié)議外，尚有其他方面的職能。如就某一具體事務(wù)開(kāi)展商談、處理兩岸突發(fā)事件、代替兩岸公權(quán)力機(jī)關(guān)傳遞信息等。2008年后，兩岸制度化合作的形式發(fā)生了深刻的變化，體現(xiàn)為兩會(huì)協(xié)議所設(shè)立的聯(lián)系主體機(jī)制的逐漸成形和兩岸共同機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，由此，兩會(huì)協(xié)議的實(shí)施職能從兩會(huì)框架中分割出來(lái)，導(dǎo)致兩會(huì)框架逐漸向兩岸間的造法機(jī)制轉(zhuǎn)變。聯(lián)系主體制度是兩岸在兩會(huì)機(jī)制中具有特色的制度，兩岸借聯(lián)系主體制度，將協(xié)議所規(guī)定的具體業(yè)務(wù)交由被指定的聯(lián)系主體辦理。ECFA則創(chuàng)設(shè)了名為兩岸經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)的常設(shè)性兩岸共同機(jī)構(gòu)，作為兩岸開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作的磋商機(jī)制和ECFA實(shí)施機(jī)制。兩會(huì)協(xié)議無(wú)論采取上述何種方式實(shí)施，都表明兩會(huì)協(xié)議一旦簽署，兩會(huì)框架則不再涉及兩會(huì)協(xié)議的實(shí)施事務(wù)。從兩岸關(guān)系的未來(lái)走向來(lái)看，兩會(huì)協(xié)議中的聯(lián)系主體制度將逐漸定型化，而類似于兩岸經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)的兩岸共同機(jī)構(gòu)也會(huì)越來(lái)越多，因此，兩岸事務(wù)會(huì)體現(xiàn)出早期歐洲一體化過(guò)程中的“分支化”現(xiàn)象，即兩岸事務(wù)被分割到一系列共同機(jī)構(gòu)中，而并非由單一機(jī)構(gòu)完成。兩岸事務(wù)的分支化使得兩會(huì)框架能夠更加專注于兩會(huì)協(xié)議的制定，從而使得兩會(huì)框架的造法功能愈益增強(qiáng)。兩會(huì)協(xié)議實(shí)施職能的分割表明兩會(huì)框架已經(jīng)具備從兩岸交流與合作的綜合性框架向?qū)ｉT(mén)造法機(jī)制轉(zhuǎn)變的條件。將兩會(huì)框架理解為兩岸專門(mén)的造法機(jī)制，則兩岸透過(guò)兩會(huì)的商談可以被理解為兩岸法制的立法程序，兩岸亦因而可以按照類立法程序的設(shè)計(jì)改造兩會(huì)當(dāng)前的商談程序。這一理解和改造有利于強(qiáng)化兩會(huì)協(xié)議的規(guī)范屬性，使得兩會(huì)協(xié)議的法律效力不僅可以透過(guò)兩會(huì)協(xié)議的目的正當(dāng)性獲得證成，也可以透過(guò)制定程序的規(guī)范性獲得證立。

3．有效引導(dǎo)公民參與兩岸事務(wù)

將公民參與理念引入兩岸事務(wù)，是兩岸關(guān)系和平發(fā)展至新階段的必然。目前，兩岸透過(guò)兩會(huì)框架所進(jìn)行的商談具有比較濃厚的政治特征。普通民眾除了能夠觀看到兩會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)談以及事后閱讀正式協(xié)議文本外，根本無(wú)從知曉兩會(huì)協(xié)議的商談過(guò)程，更無(wú)法參與協(xié)議的制定并表達(dá)利益訴求。由于在當(dāng)前的情勢(shì)下，兩岸關(guān)系的主題詞是恢復(fù)和加深交往，因而只要符合兩岸恢復(fù)和加深交往的兩會(huì)協(xié)議都被認(rèn)為是符合兩岸民眾利益的，也都能獲得大多數(shù)民眾的認(rèn)同。在此背景下，兩岸公民是否參與到兩會(huì)協(xié)議的制定過(guò)程，對(duì)于兩會(huì)協(xié)議本身的正當(dāng)性而言，并無(wú)實(shí)質(zhì)性的影響。然而，缺乏公民參與雖在目前尚未顯現(xiàn)出弊端，但對(duì)兩岸法制的構(gòu)建在一個(gè)可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)將產(chǎn)生消極作用。其一，實(shí)現(xiàn)程序正義，是法治的核心理念之一，而公民參與是程序正義的必然要求，缺乏公民參與的兩岸法制，不足以構(gòu)成法治型的兩岸關(guān)系發(fā)展模式的規(guī)范基礎(chǔ)。其二，公民參與的缺乏使得兩岸民眾將逐漸淪為兩岸關(guān)系和平發(fā)展的“旁觀者”，被動(dòng)地接受兩岸公權(quán)力機(jī)關(guān)所設(shè)置與安排的發(fā)展范圍、步驟和方式，使得兩岸法制淪落為兩岸關(guān)系發(fā)展的“劇場(chǎng)”。顯然，被劇場(chǎng)化的兩岸法制將導(dǎo)致兩岸法制的構(gòu)建成為兩岸政治人物展現(xiàn)政治觀點(diǎn)的方式，又使得兩岸法制重新墜入“人治型”的兩岸關(guān)系發(fā)展模式之中。其三，未來(lái)兩岸民眾的利益格局將在兩岸關(guān)系持續(xù)和平發(fā)展的背景下發(fā)生深刻變革，兩岸民眾因交往產(chǎn)生的利益沖突將直接拷問(wèn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的正當(dāng)性。ECFA簽訂后，一部分臺(tái)灣地區(qū)政治人物以ECFA可能對(duì)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響鼓動(dòng)臺(tái)灣民意，獲得臺(tái)灣地區(qū)部分民眾回應(yīng)，已經(jīng)表現(xiàn)出了這一趨勢(shì)的端倪。引入公民參與機(jī)制，將兩岸民眾的利益訴求體現(xiàn)在兩會(huì)協(xié)議的制定過(guò)程中，盡可能地在協(xié)議中包容各方利益，是強(qiáng)化兩會(huì)協(xié)議正當(dāng)性和可操作性的重要方式。馬英九曾經(jīng)提出，兩岸簽訂和平協(xié)議需滿足民意支持和立法機(jī)關(guān)監(jiān)督等三項(xiàng)要求，實(shí)際上已經(jīng)包含了將公民參與引入兩岸事務(wù)的觀點(diǎn)。相對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)積極引入公民參與兩岸事務(wù)的傾向，大陸方面對(duì)此問(wèn)題尚缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。因此，有必要在兩岸事務(wù)中也樹(shù)立起程序意識(shí)和引導(dǎo)公民參與的意識(shí)，透過(guò)兩會(huì)框架形成相應(yīng)的機(jī)制，有效引導(dǎo)公民參與到兩岸事務(wù)中來(lái)，將民眾的利益需求借由公民參與導(dǎo)入兩會(huì)協(xié)議的制定過(guò)程，從而更加有效地構(gòu)建兩岸法制。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，制度建設(shè)已經(jīng)成為構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架的重要組成部分，也是進(jìn)一步推動(dòng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?gòu)建健全的兩岸法制，在兩岸交往日益增多的背景下，對(duì)于深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展的前景和固化兩岸關(guān)系和平發(fā)展的成果具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。目前，兩會(huì)事務(wù)性商談的造法功能不斷發(fā)酵，規(guī)范兩岸交往行為，為構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架提供規(guī)范依據(jù)的兩會(huì)協(xié)議不僅有量的累積，而且已經(jīng)有了初步的體系化嘗試。但是，真正從宏觀制度高度思考構(gòu)建兩岸法制，在決策和實(shí)務(wù)層面尚缺乏相應(yīng)的舉措。本文在理論上對(duì)兩岸法制的構(gòu)建進(jìn)行了宏觀探討，以此為如何構(gòu)建兩岸法制和兩岸關(guān)系和平發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制提供概念話語(yǔ)和理論指引。需要說(shuō)明的是，本文所提出并論證的，是僅具靜態(tài)意涵的兩岸法制，至于兩岸法制在實(shí)踐中的運(yùn)行狀態(tài)———暫且稱之為兩岸法治，則是另一個(gè)更為復(fù)雜的問(wèn)題，留待另文詳細(xì)論述。

作者：祝捷單位：武漢大學(xué)法學(xué)院