存款保險機構的法律職能范文

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《法制博覽雜志》2014年第十一期

一、我國存款保險機構的法律性質

(一)事業(yè)單位從立法上來說，存款保險機構作為事業(yè)單位是有法律可依的。我國事業(yè)單位是指“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”。存款保險機構的目標具有強烈的公共性，符合“社會公益目的”;國家最高行政機關出資設立的存款保險機構，在設置機關與資產來源上跟事業(yè)單位是一致的;存款保險機構從事的是保險業(yè)務，屬于金融服務行業(yè)，具有服務性特點，在營業(yè)范圍上滿足事業(yè)單位的要求。從實踐來看，將存款保險機構作為事業(yè)單位也是有例可循的。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會形成了我國金融業(yè)“三足鼎立”的監(jiān)管體系，分別對銀行業(yè)、證券市場、保險市場依法統一進行管理與監(jiān)督，三者均屬事業(yè)單位。事業(yè)單位是我國特有的社會組織，已經引起過較多的爭議，在中國的法律概念里，沒有公法人、獨立規(guī)制機構，但是卻存在“事業(yè)單位”這被人們普遍接受的概念。因此，事業(yè)單位的定位在現行體制下是最為合適的。

(二)獨立履行職責存款保險工作專業(yè)性強、影響大，為保障其任何時刻都能夠做出準確、有效的決斷，要求存款保險機構具有一定的獨立性。為保障存款機公平、公正、透明地履行職責，應當從履職目標、職權范圍與法律責任三方面做出明文的規(guī)定，弱化政治力量的影響、利益集團的控制與權力尋租。1．目標法定法定的存款保險制度目標是存款保險機構履行職責的分界線，也是其拒絕一切與政府、利益集團不當干預的權利。但我們也要分清，促進金融穩(wěn)定與維護小額存款人利益并非簡單保護單個銀行免于破產，而應將眼光放置一國金融環(huán)境，針對問題銀行的不同情況，予以救濟或者關閉。2．職權法定作為事業(yè)單位，存款保險機構的權力只能依法而定，法律授權而為之，法律未規(guī)定，存款保險機構為之則越權。職權范圍的明確界定是使存款保險機構獨立性具有操作性的措施，僅規(guī)定存款保險制度目標，卻賦予存款保險機構模糊的權力范圍，存款保險制度難以真正、有效運行。因此，本文建議，應當采取羅列加兜底的方式在法律中規(guī)定存款保險機構的權力，在保障存款保險制度有效實施的同時注重對存款保險機構權力的控制，以防出現權力的濫用。3．責任法定沒有配以法律責任的法律授權都是滋生違法行為的沃土，建立權責統一的問責機制，使存款保險機構更加慎重地履行其職責。我國法律是否給予存款保險機構一定程度的法律保障，即存款保險機構、工作人員在監(jiān)管責任上是否享有豁免權?法律免責權之不足將會影響執(zhí)法者之敬業(yè)，特別是存保機構及其他金融安全網成員需負責進行檢查、干預及清理問題金融機構，更是如此，［2］因此，合理程度的監(jiān)管責任豁免是必要的。善意地履行法定職責，是監(jiān)管責任豁免的要件。存款保險機構的監(jiān)管責任針對的是小額存款人，對于超過規(guī)定的存款不負有理賠義務。此外，存款保險機構負有監(jiān)管責任，但并不意味著向存款人保證銀行不會倒閉。如果，存款保險機構在履行職責中存在過錯或者故意，則應當承擔超出賠償范圍的侵權責任。［3］

二、我國存款保險機構的職能抉擇

在存款保險制度誕生初期，存款保險機構只具單一的理賠職能，隨著存款保險制度的發(fā)展，衍生了其他職能。復合職能存款保險制度將風險管理擴展到整個銀行運營過程中，事前對成員機構進行審慎監(jiān)管，防范危機的出現;事后的整頓、清算為破產銀行無害地從市場退出起到了重要作用，成為我國存款保險機構的首選。

(一)理賠職能理賠是存款保險機構最原始、最本質的職能。當投保機構破產時，存款保險機構按照法定程序，提供賠付。1．限額賠付理賠分為限額賠付與全額賠付，所謂限額賠付是指針對銀行存款，設定一個賠付限額，限額之內的存款充分賠付，限額之外的金額由存款人利用其它方式追償。限額賠付是存款保險制度部分保護的體現，雖然完全保護能最大限度地降低銀行擠兌可能性，［4］但也會誘使投保機構從事高風險的經營活動，引發(fā)道德風險。同時，限額賠付使大額存款人也承擔了部分風險，促使大額存款人積極參與對銀行經營活動的監(jiān)督等作用，加強了對銀行的外在約束力。我國存款保險制度應當設置一個宜高不宜低的存款保險限額。賠付金額過低，將使存款人在銀行倒閉時承擔更多的責任;賠付金額過高，增加存款保險基金負擔也容易誘發(fā)道德風險。我國是新設立存款保險制度的國家，存款人尚未樹立風險防范意識，過低的賠付金額可能引發(fā)存款人的恐慌，因此，我國在初期可以考慮實施較高的保險限額，提供更大的保護。2．直接向存款人理賠鑒于銀行體系的脆弱性與感染性，為有效避免銀行擠兌的出現，理賠應當遵循及時有效原則。因此，在存款保險制度中，理賠對象為存款人，體現出了理賠的有效性與及時性:其一，投保銀行進入理賠程序意味著該銀行已經實際破產，因此，投保銀行不一定能以法定主體的身份接受理賠。其二，若將理賠款交付投保銀行，或將滋生投保銀行利用理賠款項填補其他虧損或負債的可能性。其三，將理賠款直接交到存款人手中，削減了理賠的參與主體，縮短了理賠的整個程序，是最有效率的理賠方式，極大地維護了存款人的利益。3．融資保障理賠存款保險制度的融資職能分為向市場的一般融資與向財政部或央行的特別融資，但事業(yè)單位型存款保險機構在我國融資上受到了極大的限制。根據我國《銀行法》的規(guī)定，人民銀行只能向金融機構發(fā)放再貸款，目前也只有公司企業(yè)債券、地方和國家債券，《事業(yè)單位財政規(guī)制》規(guī)定事業(yè)單位也不能向市場借款。存款保險機構從事的是金融活動，強大的經濟實力與融資能力是存款保險制度獲得存款人支持與信任的保障。對于我國來說，存款保險制度是一項新興的制度，有其獨特性，為使其發(fā)揮出應有的功效，我們應當創(chuàng)新性地賦予存款保險機構特別融資的權利，以保障其在基金短缺時，能及時向人民銀行進行再貸款、發(fā)放債券或者向市場借款以保障其融資實效、完成理賠的基本職責。

(二)風險管理職能1．對投保機構的監(jiān)督管理職能監(jiān)督管理職能應當以實現存款保險機構維護存款人利益，促進金融穩(wěn)定目標來配置。(1)對投保機構進行風險監(jiān)測與評估。存款保險機構有權要求投保銀行定期提交經營報告、財務報表等材料，一來便于對投保機構進行不同的風險評級，予以不同的監(jiān)管措施或者擬定不同的保險費率，二來能使存款保險機構及時了解投保機構的經營情況。(2)必要時對問題投保機構的狀況進行特別檢查。投保銀行存在風險狀況，存款保險機構則具有比風險評估更進一步的檢查權，以核查風險的具體范圍與程度。(3)處罰與建議。在存款保險機構監(jiān)督與檢查過程中，發(fā)現投保機構的違法、違規(guī)經營行為，屬于自己管轄范圍內，則直接予以處罰，屬于銀監(jiān)會職責范圍內則擁有建議銀監(jiān)會處罰的權利。2．問題投保機構救助與處置職能對投保機構的救助始于風險發(fā)生，終于投保機構的終結，針對不同的風險程度，采取不同的救助方式。投保機構出現經營困難，存款保險機構應當按其所需提供必要資金、債務擔保等財務與技術救助手段，助其渡過難關;當投保銀行已經或者可能發(fā)生嚴重信用危機的時候，存款保險機構應當對該銀行實行接管(特別資金援助、兼并、購買等措施)或者促成機構重組，以解救投保銀行于危難之中;在投保機構有不能清償全部債務或者明顯缺乏清償能力之虞，存款保險機構有權向法院申請破產清算，以維護存款人的利益，穩(wěn)定金融秩序。3．擔任破產機構的清算人根據《商業(yè)銀行法》，在銀行依法被宣布破產后，由法院組織銀監(jiān)會等相關部門、人員進行清算。筆者認為，存款保險機構密切關注了破產投保銀行各個經營階段，對其進行了各種救助，應當是對該破產銀行的整體信息最為知悉的機構之一，加之其也是破產銀行的債權人(通過代位權)，由其擔任清算人，能夠加快清算程序。破產銀行債權人角色與普通債權人存在利益沖突，為其擔任清算人招來非議。然而，存款保險制度的功能并不僅僅在于維護小額存款人的利益，還肩負著維護金融系統穩(wěn)定的使命，因此，存款保險機構擔任清算人角色是有必要的，其他的利益沖突則可由另外的立法規(guī)制。筆者建議以制定法的形式肯定破產機構的清算職能，使其與銀監(jiān)會以及其他主體共同合作與相互監(jiān)督、實現債權人利益最大化，將破產銀行對金融系統的影響降到最低。

三、結論

國務院直屬事業(yè)單位型存款保險制度的定位，必將突破我國事業(yè)單位不能向市場融資借款的界限。由于存款保險制度自身的特殊性以及欲達之目標，我國必定根據國情創(chuàng)新性地組建存款保險機構。理賠、監(jiān)管與清算職能都是存款保險制度的常見職能，我國在確立存款保險機構的職能后，應將如何協調三大金融“安全網”的監(jiān)督管理工作作為要義，使三大監(jiān)管部門都發(fā)揮出應有的效用，編織出牢固的金融“安全網”

作者：袁冬梅單位：重慶大學法學院