法治的“法治”意蘊范文

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摘要：“法治”意蘊具有為法治政府建設(shè)提供理論支撐，確立法治政府建設(shè)評估指導(dǎo)思想的作用。西方的“法治”與中國傳統(tǒng)的“法制”存在差別，現(xiàn)階段的法治政府建設(shè)要批判、繼承和借鑒中西方的法治建設(shè)傳統(tǒng)與經(jīng)驗。行政執(zhí)法是體現(xiàn)法治政府建設(shè)效果的重要方式，形成以實質(zhì)性解決爭議為導(dǎo)向的柔性行政執(zhí)法方式是法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。法治社會建設(shè)要以法治政府建設(shè)為前提，要通過解析法治政府的“法治”意蘊，探尋推進法治政府與法治社會“一體化”建設(shè)的路徑。

關(guān)鍵詞：法治政府；法治社會；“法治”意蘊；依法行政

自1996年黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”開始，我國的法治建設(shè)已經(jīng)進行了20多年。在1999年的憲法修正案中，“依法治國”首次寫入了憲法，正式拉開了我國建設(shè)法治國家的序幕。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，目前國家層面以及各個地方掀起了一股法治建設(shè)評估熱，各種模式的法治政府建設(shè)評估正如火如荼地進行⑴。大規(guī)模的法治政府建設(shè)評估并不能掩蓋評估過程中出現(xiàn)的問題，其中，評估指導(dǎo)思想不明確、評估原則不明晰、評估指標設(shè)計不科學(xué)、評估效果不理想、評估結(jié)果的可信度遭到質(zhì)疑。究其原因是對法治政府的基礎(chǔ)理論及內(nèi)涵理解不到位所致。無論是評估指導(dǎo)思想的確立，還是評估指標的設(shè)置都應(yīng)當秉承法治政府的“法治”意蘊，將法治政府的本質(zhì)意義作為評估的基本原則。“法治”思想在西方社會比較普及，而“法制”思想則深深扎根于中國傳統(tǒng)文化之中。建設(shè)中國自己的話語體系，應(yīng)“立足中國經(jīng)驗，吸收世界智慧，獨立思考。唯有如此，才能不斷提升傳播能力，真正講好中國故事，傳播好中國聲音，闡釋好中國特色。”［1］2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，國家機構(gòu)改革的序幕正式拉開。在國家機構(gòu)改革的大環(huán)境下，法治政府建設(shè)既是機遇又是挑戰(zhàn)，如何直面問題、迎接挑戰(zhàn)，是法治政府建設(shè)面臨的重要課題。從“法治”到法治政府，從法治政府建設(shè)到法治政府建設(shè)評估，從法治政府到法治社會，深入解析和把握“法治”意蘊對我國進行法治建設(shè)具有重要意義。因此，在法治政府建設(shè)過程中，尤其是法治政府建設(shè)評估過程中，要先將法治政府的“法治”意蘊內(nèi)化于心，準確把握法治政府的概念、特征、原則以及發(fā)展脈絡(luò)等問題。在此基礎(chǔ)上，通過對一系列基本概念及內(nèi)涵的解讀，對域外的法治思想及法治政府建設(shè)經(jīng)驗進行批判性借鑒，并結(jié)合當前國家機構(gòu)改革實際，尋找一條法治政府與法治社會的共建之路。

一、“法治”的意蘊

“法治”，顧名思義即依法而治。從“法治”的源頭看，西方的法治觀與中國的法制觀雖有相同之處，但其不同之處亦相當明顯。中國古代法家已經(jīng)提出了“法制”的基本要件，在儒家、道家、墨家的思想中自然法思想也有所體現(xiàn)。西方法治精神的孕育與發(fā)展可以追溯至畢達哥斯拉提出的“法治”一詞。

（一）西方法治精神的形成

從古希臘至古羅馬，再到近代歐洲法治理論的發(fā)展，西方法治精神的發(fā)展呈現(xiàn)出一種完整的結(jié)構(gòu)。自畢達哥斯拉提出“法治”概念之后，亞里士多德將“法治”進行了理論化梳理，其在《政治學(xué)》中講：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”［2］這是對“法治”最早的、也是最經(jīng)典的定義，即對“法治”應(yīng)當從2個方面進行評判：一為規(guī)則之治，即國家中的所有人都應(yīng)當受到法律的約束，所有人都應(yīng)當尊重法律：二為良法之治，即國家中約束其公民和為公民所尊重的法律應(yīng)當是制定的良好法律，即為“善法”，而非“惡法”。歐洲近代的法治理論以英國的“法治理論”和德國的“法治國理論”為代表。從洛克到布雷克，再到戴雪，體現(xiàn)了英國“法治理論”的發(fā)展歷程。洛克的法治思想主要包括法治原則與分權(quán)原則兩個部分。他認為“法治”的目的是為了最大限度地保護自由，但是，這種自由并不是無限制的自由，而是在法律范圍內(nèi)的自由，即并不是一種無政府狀態(tài)的自由［3］。戴雪在《英憲精義》中認為，國家的公民受到法律的統(tǒng)治，并且只受法律的統(tǒng)治。依據(jù)戴雪的法治觀，“法治”應(yīng)當是人人平等的，社會所有階層都要平等的適用法律［4］。與英國的“法治理論”相比，德國的“法治國理論”則更為清晰。康德提出的“法治國理論”，其發(fā)展過程主要包括19世紀早期的“自由法治國”時期、19世紀中期到1945年的“形式法治國”時期和二戰(zhàn)后的“實質(zhì)法治國”時期3個階段［5］。“形式法治國”和“實質(zhì)法治國”的本質(zhì)區(qū)別在于制度和價值的側(cè)重點不同。簡言之，“形式法治國“是一種“制度—價值”的體例模式，即需要先有一套能夠自給自足的法律制度體系；“實質(zhì)法治國“則是一種“價值—制度—價值”的體例模式，它需要一定的價值作為指導(dǎo)，通過一定的制度設(shè)計，其最終目的是實現(xiàn)制度所追求的法治價值。

（二）中國法治思想的本土情懷

中國古代的法治思想更多體現(xiàn)在“法制”層面。早在先秦時期，就已經(jīng)提出了“以法治國”的主張，只不過此時的“法治”更多的是“法制”層面的，側(cè)重點是法的功能并非法的價值。雖然《管子》有言：“君臣、上下、貴賤皆從法。”將君主也納入到法律的約束范圍之內(nèi)，這與西方的平等法治思想不謀而合。商鞅在變法中亦主張“法者，君臣之所共操也。”但是，無論怎樣強調(diào)“法律面前人人平等”，在中國古代封建統(tǒng)治下，所謂“法治”相對于專制君權(quán)來講都顯得勢單力薄。究其本質(zhì)，法只是君主進行專制統(tǒng)治的工具。商鞅后來也說：“權(quán)者，君主所獨制也。”這充分說明了在中國古代雖然有平等的法治思想體現(xiàn)，但是，其實質(zhì)都是為君主的專制統(tǒng)治服務(wù)的。

二、法治政府的“法治”詮釋

政府的法治化是法治政府的本質(zhì)特征。從以前的法制政府到現(xiàn)在的法治政府，政府機關(guān)經(jīng)歷了從社會管理到有限權(quán)力、廉潔高效、責任政府的轉(zhuǎn)化。政府的法治化不僅包括政府機構(gòu)的職能建設(shè)要符合法律的強制性規(guī)范，還涉及政府的行政權(quán)力，包括外部、內(nèi)部的行政權(quán)力的運行都需要受到法律的約束與監(jiān)督。另外，政府的法治化與公民法治意識的增強還存在著密切的聯(lián)系，法治政府需要懂法治的公民來共同維護。

（一）從法制政府到法治政府的轉(zhuǎn)變

“法治”對政府而言就是依法而治。在法制政府中，很長一段時間政府將法律作為一種行政管理的工具，對社會和公民進行管理。對法的工具主義的批判主要有3個層面：一是對長期將法律作為工具而造成的后果的擔憂，可能會滋生政府部門任意專斷，而政府部門本來就是行政權(quán)力的擁有者，如果再用法律輔助之，則會給某些政府部門的濫用權(quán)力以法律的正當化理由［6］。二是從更深層次來講，法律的工具主義強調(diào)法律只是具有工具價值的手段和工具，不能體現(xiàn)法律在國家治理中的獨特地位［7］，也不能準確地解釋“法治”的價值，以及彰顯一些法律所獨有的具體價值［8］。三是塔瑪納哈認為，法的工具主義命題基于實用主義的哲學(xué)立場，將法律視為實現(xiàn)社會目標的工具，法律可以按照為實現(xiàn)這一目標所需要的任何方式加以形塑，這種法治觀是對“法治”的侵蝕［9］。“法治”對于政府是法治政府的初級階段，體現(xiàn)“法治”與政府的關(guān)系是通過法律來規(guī)范和約束政府的行政權(quán)力。進一步講，“法治”只是對政府的外在形式進行約束，在“法治”的作用對象上只針對政府本身，只涉及政府權(quán)力的行使方面，并未涉及“法治”對政府內(nèi)涵的影響。“法治”是為了形成“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的政府。“法治”的政府是法治政府的第二個階段，表現(xiàn)為“法治”對建設(shè)社會主義法治政府的影響，即以“法治”為內(nèi)核建立新型的政府系統(tǒng)，不僅涉及行使行政權(quán)力，還包括對政府內(nèi)部職能部門的設(shè)置、內(nèi)部行政權(quán)力的運行狀態(tài)以及對政府行使行政權(quán)力的監(jiān)督。在涉及的對象上，“法治”的政府不僅是政府的“法治”，還包括社會組織層面和社會公民層面的“法治”。例如，社會組織的成立與運作需要受到法律的約束，對社會利益造成侵害應(yīng)該承擔相應(yīng)的責任；公民的法治意識不斷增強，公民的法治訴求不斷增多，社會向法治社會逐步邁進。

（二）法治政府的“法治”內(nèi)涵

法治政府是有限政府。洛克在《政府論》中提出了“有限政府”的概念，他認為政府是“必要的惡”，其行政權(quán)力應(yīng)該受到限制，行為底線設(shè)置在生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)3項基本人權(quán)范圍之內(nèi)。2013年3月，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出，要加強國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作、簡政放權(quán)。有關(guān)會議也提出，要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好。在簡政放權(quán)、做有限政府方面，國務(wù)院取消了大量的行政審批事項。法治政府是透明、廉潔的政府。透明政府應(yīng)當是堅持透明理念、透明制度和透明行為三者有機統(tǒng)一的政府［10］。作為一種政府模式，透明政府是指堅持信息公開、透明的價值理念，并通過一定的透明制度和行為得以實現(xiàn)的政府。筆者認為，是否納入政府信息公開的范圍，一方面要看是否屬于政府內(nèi)部的信息，另一方面還要看是否對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。如果對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，但不涉及第三人的隱私以及泄露國家秘密、商業(yè)秘密，那么，應(yīng)當作為政府信息予以公開。法治政府是責任政府。在法治政府下，政府的職權(quán)與職責應(yīng)符合權(quán)責統(tǒng)一的原則，政府在享有職權(quán)的同時也應(yīng)當履行一定的職責，并對其行使職權(quán)或履行職責產(chǎn)生的后果承擔相應(yīng)的責任。一方面建設(shè)責任政府是提升政府管理能力的客觀要求。在政府部門的運行過程中，存在辦事效率低下、辦事過程相互推諉、部門之間爭奪權(quán)力等現(xiàn)象，政府行政機關(guān)只愿掌握職權(quán)，卻不愿履行職責。此種現(xiàn)象的存在使社會公眾對政府的滿意度下降，甚至?xí)霈F(xiàn)反抗政府的行為。建設(shè)責任政府有助于將各部門的權(quán)責劃分明確，使相互之間不推諉、不攀比、不計較，進而促進政府管理能力的提高。另一方面，建設(shè)責任政府也是構(gòu)建社會主義法治社會的必要條件。不論是對政府還是對公民，法治社會應(yīng)當是一個權(quán)責分明的社會，相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)當明了，這是法治社會的基本要求。

三、法治政府的“法治”構(gòu)建現(xiàn)狀及展望

建設(shè)法治政府，進而建成社會主義法治社會，準確把握法治政府的“法治”內(nèi)涵是前提。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)對法治政府的基本特征、基本內(nèi)涵進行梳理，分析法治政府建設(shè)現(xiàn)狀，并結(jié)合法治政府建設(shè)評估，構(gòu)建符合“法治”意蘊的法治政府。

（一）法治政府的“法治”構(gòu)建現(xiàn)狀

1.以“法治”意涵構(gòu)建的行政系統(tǒng)行政權(quán)力運行是法治政府的最直接體現(xiàn)。法治化水平的高低，一方面在于政府機關(guān)工作人員行使行政權(quán)力是否合法，另一方面在于行政權(quán)力的行使是否受到監(jiān)督與約束。現(xiàn)代法治政府的內(nèi)在要求是構(gòu)建符合“法治”意蘊的行政系統(tǒng)。行政權(quán)力的行使要符合合法合理、程序正當、誠實信用、高效便民、權(quán)責一致的原則，這是行政權(quán)力運行的“底線”，無論何時都不能突破。在此基礎(chǔ)上，做到行政權(quán)力的行使與法治政府的內(nèi)涵相統(tǒng)一。有限政府的要求并不是所有事項都要納入到行政權(quán)力的監(jiān)管范圍之內(nèi)，矛盾糾紛的解決并不都要依賴行政作出決定；透明、廉潔的政府要求行政權(quán)力的行使應(yīng)符合正當程序，需要向社會公開的信息應(yīng)當及時公開；責任政府要求政府行政機關(guān)在擁有行政權(quán)力的同時，還應(yīng)該承擔相應(yīng)的行政責任。行政系統(tǒng)的構(gòu)建，從正面來說，主要體現(xiàn)在行政權(quán)力的行使和監(jiān)督上；從側(cè)面看，符合“法治”意蘊的行政系統(tǒng)也體現(xiàn)在公民和行政部門工作人員的法治意識上。黨的報告指出：“社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強。”要建設(shè)社會主義法治國家，一方面需要國家治理體系的完善和治理能力的加強；另一方面需要從社會和公民出發(fā)，增強公民的法治意識，促進公民形成法治思維。符合“法治”意蘊的行政系統(tǒng)建設(shè)，需要運用法治思維和法治方式來解決社會矛盾。在現(xiàn)實生活中，無論是政府的工作人員還是人民群眾，都或多或少受到了權(quán)力本位思想的影響，在產(chǎn)生矛盾時往往不能“從法律的視角”思考問題。政府的工作人員一般表現(xiàn)為機械地處理糾紛，或者在作出行政決定時自由裁量權(quán)過大，不符合法律法規(guī)的規(guī)定；而公民有時為了尋求糾紛的解決往往選擇非“法治”的方式。從法律的視角思考問題，不僅要求政府的工作人員要遵法、守法和用法，而且要求公民增強法治意識，自覺守法和用法。

2.法制建設(shè)趨向完善化眾所周知，法律不是萬能的，但是，沒有法律是萬萬不能的。2015年10月，為深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》。其中，依法行政制度體系是否完備成為衡量法治政府是否建成的標準之一。首先，法治政府需要完善立法體制與機制。在“新16字方針”（科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法）中，首先強調(diào)“科學(xué)立法”。所謂“科學(xué)立法”不僅體現(xiàn)在立法效果、立法程序上，而且在立法技術(shù)上也應(yīng)當予以體現(xiàn)。一方面，需要提高社會公眾在立法過程中的參與度，立法過程并不僅僅是專家立法的過程，立法者需要聽到社會公眾的聲音。法治政府制定的法規(guī)應(yīng)當是以人民為根本出發(fā)點的法規(guī)，法規(guī)的最終目的是為了化解矛盾和解決爭議，因此，提高社會公眾的立法參與度必不可少。另一方面，“科學(xué)立法”意味著要對立法的結(jié)果負責，可以建立相應(yīng)的立法后評估制度，保持立法后評估常態(tài)化，建立成熟的立法后評估指標體系，并以立法后評估報告的形式形成具體成果［11］。其次，法治政府要求政府立法應(yīng)當全面，并加強對重點領(lǐng)域的立法。在新的時代背景下，立法需要與時俱進，跟上時代潮流，對于一些重點領(lǐng)域更要進行立法規(guī)制，做到保障社會公眾的合法權(quán)益有法可依。例如，金融領(lǐng)域是社會發(fā)展的前沿地帶，社會發(fā)展與金融秩序的穩(wěn)定息息相關(guān)，政府相關(guān)部門在制定行政法規(guī)的過程中，應(yīng)加強對金融秩序進行規(guī)范與調(diào)整。在現(xiàn)階段的法治政府建設(shè)過程中，基本建立了中國特色社會主義法律體系，基礎(chǔ)法制建設(shè)已經(jīng)達到了法治政府的要求。

（二）法治政府的“法治”構(gòu)建展望

1.法治政府是服務(wù)型政府政府職能，是指政府行政部門為了適應(yīng)為國家和社會提供公共服務(wù)的需要，依法享有的職權(quán)和職責［12］。首先，政府要以轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蔚姆?wù)型政府為目標，政府行政部門應(yīng)當兼顧公平與效率。一方面，新時代是一個高速發(fā)展的時代，社會矛盾的處理與解決需要行政部門快速作出決斷，以保障社會秩序穩(wěn)定，不能只追求公平而忽視效率。另一方面，公平是進行社會交換和實現(xiàn)社會進步的基本前提。“法律面前人人平等”，要求行政部門在行政執(zhí)法過程中需要公正執(zhí)法，既是維護政府部門權(quán)威的客觀需要，也是保持社會經(jīng)濟高速發(fā)展的基本要求。因此，法治的服務(wù)型政府應(yīng)當做到兼顧公平與效率。其次，法治的服務(wù)型政府應(yīng)以實踐中可接受的行政法為目標導(dǎo)向［13］，即應(yīng)形成法理與情理相結(jié)合的矛盾糾紛解決機制。依法行政是行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中的首要原則，即做到有法必依。新形勢下，矛盾糾紛的種類繁多，呆板機械地依法辦事并不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展需要，法治的服務(wù)型政府應(yīng)形成法理與情理相結(jié)合的矛盾糾紛解決機制，使行政執(zhí)法更具有可接受性。提高法治政府行為的可接受性，體現(xiàn)在立法和執(zhí)法2個環(huán)節(jié)。在立法環(huán)節(jié)，應(yīng)考慮具體法律規(guī)范是否切實以保障社會公眾的權(quán)益為出發(fā)點，是否能夠得到社會公眾的理解與支持。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，要在不超出法律強制性規(guī)范的前提下，通過制度創(chuàng)新增強行政決定的可行性。

2.行政執(zhí)法方式柔性化行政部門與行政相對人交往最密切的方式是行政執(zhí)法，行政執(zhí)法的水平高低是行政相對人評判法治政府建設(shè)效果的最直觀標準。在法律范圍內(nèi)依法行政是行政執(zhí)法的基本要求，在合法的前提下，不能呆板機械地套用法律，行政執(zhí)法過程應(yīng)符合合理性原則。另外，合理的執(zhí)法還要求行政部門在執(zhí)法過程中遵循狹義的比例原則［14］，即要以對行政相對人造成損害最小的方式進行。法治政府是與社會公眾友好相處的政府，在行政執(zhí)法過程中，要轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，采用柔性執(zhí)法。法治政府要求政府職能部門在執(zhí)法過程中將柔性執(zhí)法作為一種執(zhí)法理念并運用于實踐，首先是執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變，其次才是執(zhí)法實踐的運用［15］。在具體的執(zhí)法手段上，需要保持手段的靈活多樣并根據(jù)具體情況進行相應(yīng)的調(diào)節(jié)，體現(xiàn)適度執(zhí)法方式的彈性，可以采用與行政相對人簽訂“協(xié)議”的方式進行柔性執(zhí)法。行政協(xié)議產(chǎn)生的基礎(chǔ)、行政協(xié)議的廣泛應(yīng)用，是行政執(zhí)法方式的一項重要改變。將“協(xié)議”作為行政執(zhí)法方式的一種載體，即采取“協(xié)議”的方式進行行政行為，可以達到意想不到的效果。另外，柔性執(zhí)法作為一種先進的執(zhí)法理念可以在政府部門中推廣，將以行政協(xié)議方式達到行政目的作為一種柔性執(zhí)法實踐，代替行政部門單方作出行政決定的方式，并將其法治化、制度化和固定化，進而形成行之有效的行政執(zhí)法體系。

3.公民法治素養(yǎng)的提升法治政府建設(shè)不僅包括政府部門的法治建設(shè)，還包括政府工作人員和公民形成良好的法治觀念。指出，中國特色社會主義，是科學(xué)社會主義理論邏輯和中國社會發(fā)展歷史邏輯的辯證統(tǒng)一，是根植于中國大地、反映中國人民意愿、適應(yīng)中國和時展進步要求的科學(xué)社會主義。與建設(shè)中國特色社會主義相適應(yīng)，我們應(yīng)該形成中國特色社會主義的法治觀，以促進法治政府的建設(shè)進程。現(xiàn)階段，公民還存在法治意識淡薄、人治意識濃厚等問題。傳統(tǒng)的中國社會是一個以宗法關(guān)系為基礎(chǔ)的社會，現(xiàn)代的中國社會仍然是一個極為重視血緣親情和人際關(guān)系的社會。公民的法治意識主要體現(xiàn)在養(yǎng)成以法律為出發(fā)點進行問題思考的習(xí)慣上。從人情到法理的轉(zhuǎn)變，并不是一朝一夕能夠完成的，需要從法治宣傳到制度建設(shè)，再到法治實踐各方面的努力。首先，要對公民進行系統(tǒng)的法治教育，讓人們在生活中切實感受到“法治”是一種常態(tài)。其次，從解決公民現(xiàn)實需求出發(fā)，開展法律援助工作，為有法律需求的民眾提供法律幫助。注釋：⑴目前的評估模式有3種：一是由第三方主持獨立完成的評估，如中國政法大學(xué)主持的中國法治政府評估；二是由政府部門和第三方合作完成的評估，如浙江余杭法治指數(shù)評估；三是由政府主持完成的評估。

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作者：華子巖