首腦外交與法律外交的關系范文

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《國際論壇雜志》2015年第五期

二戰結束以后，國際格局由兩極演進為多極，并不斷出現新的變化。總體說來，雖然在一定程度上存在著區域沖突或者局部戰爭等失控局面，但和平與發展已經成為當今世界的主題。維護世界和平與發展的重要手段之一是外交實踐。20世紀中期以來，隨著國際政治經濟大環境和國際社會發展的實際需要，職業外交獲得了巨大發展，與此同時，其他各種外交概念和實踐形式也被世界各國所廣泛采用，例如：首腦外交、政治外交、經濟外交、文化外交、軍事外交、法律外交、公共外交，等等。應該說，上述各種外交概念和外交實踐形式的發展程度各有不同，在整個外交實踐中的重要性也不盡相同，但不可否認的是，職業外交以外的其他各種外交實踐發揮了重要的補充作用，對于大外交時代的國際社會平穩發展和國際關系構建起到了一定作用。無論是概念內涵還是表現形式，上述各種不同的外交實踐之間都有著一定的聯系和區別，其中，首腦外交與法律外交除了既有密切的聯系又有相當的區別之外，二者之間天生還具有十分密切的共生互補關系，深入分析和準確理解二者之間的關系對于我們掌握新時期的外交規律和有效開展外交實踐，具有十分重要的理論和現實意義。

一、首腦外交與法律外交的概念

首腦外交和法律外交都是廣義的外交概念下的次級概念。狹義的外交，是指一個國家在國際關系方面的活動。廣義的外交，則是指包括狹義外交在內的所有可能的外交實踐活動。在不同的語境下，根據實際需要，可以分別采納廣義的外交概念或狹義的外交概念。就首腦外交而言，顧名思義，指的是國家政治領袖本人所參與的外交活動。這一概念并非當代國際政治的新創，它作為一種國家間交往形式的存在，其歷史可以追溯至最初原始部落酋長之間的談判和交往，古代國王、皇帝、君主、教會領袖等個人參加的外交相關活動，從這一角度來說，首腦外交的歷史可謂十分久遠。首腦外交在國際交往中并不少見，人們對于這個字眼的最早印象可追溯到1919年的巴黎和會，那是最早的大規模領導人峰會。然而作為外交史上的新生事物，理論界對首腦外交尚缺乏深入研究。因此，我們要從多個途徑和角度入手，加強對首腦外交的研究力度，尤其注重理論性和前瞻性的研究，來更好地適應國際形勢的變化，服務于外交實踐。迄今為止，學界對于首腦外交中“首腦”的界定尚存在爭議，“首腦”從狹義上講，主要指國家元首和政府首腦，《世界外交大辭典》中對首腦外交的定義是“由國家實際掌握最高決策權的首腦人物（一般為國家元首或政府首腦）直接出面處理國家關系和國際事務的外交”。〔1〕當前系統研究首腦外交的學者普利施科從廣義上認為，“首腦”這個詞一般指行政首長，包括國家元首與政府首腦，但在某些特定情況下也可以包括某些級別高于部長的其他官員。我國學者張清敏針對中國的情況認為，國家主席、政府總理、全國人大常委會委員長，在一定程度上，還有全國人民政治協商會議主席，他們所參與的外交活動一起構成了具有中國特色的“最高層外交”（diplomacyinchief），即首腦外交。〔2〕時至今日，學者們對“首腦外交”特定含義的理解仍然見仁見智。〔3〕我們對“首腦”的界定采取狹義上的理解，即主要指國家元首和政府首腦。也就是說，首腦外交是由國家元首或政府首腦直接出面以多種方式參與和處理對外事務的外交方式。冷戰背景下，首腦外交指東西方兩大陣營的領導人在處理國家之間的關系時采取的一種高層會晤機制。在后冷戰時期，隨著國際交流與合作的加強，首腦外交的內涵也發生了變化，主要是指主權國家的領導人為處理雙邊和多邊關系而進行的外交聯絡與會晤。隨著國際格局多極化與世界經濟全球化的發展，首腦外交也日益凸顯出其獨特作用，并且為當今大多數國家所接受。就外交活動的方式而言，首腦外交包括首腦間的訪問，首腦間的會議和會談，首腦間的通信、電報和電話，首腦的私人代表、特使在正式外交渠道之外的特殊使命，以及首腦公開的對外政策聲明和講話等。

所謂“法律外交”，指以法律為內容、機制和媒介的外交活動，即把法律觀念和法治理念貫穿在外交活動之中，善于將某些外交問題轉化為法律問題、以合法的程序和行為處理外交事務、依法化解外交糾紛，轉變外交方式方法，開辟外交工作新局面。法律外交是觀察和思考外交問題的一個新的視野，是處理對外關系的一個新的維度，是與政治外交、經濟外交、文化外交、軍事外交等并行的概念，不僅包括傳統外交中涉法活動，比如司法協助、簽訂條約、國際訴訟等，更是包括各種以法律為內容、機制和媒介的外交活動。作為一個嶄新的提法，法律外交是一個頗有創新價值的概念，是中國外交觀念和外交機制的重大轉變和豐富。〔5〕法律外交是推動和諧世界建設的有效途徑。外交是一門藝術，在構建和諧世界過程中，用法律方式解決國家、區域、利益集團之間的矛盾，通過積極開展法律外交來推動國際法治，有助于在求同存異、擴大共識的前提下維護和平、促進發展，有助于建立和諧世界目標的實現。法律外交體現我國建立社會主義法治國家、積極參與國際法治建設的努力。我國已經建成并將不斷完善社會主義法律體系，初步形成與世界各國進行法律交流和互動的能力，同時也越來越重視并認真踐行國際法治。法律外交是增強我國國際影響力的必要選擇。通過法律外交能促進我國與各國在法治問題上的交流，對于增進了解、擴大共識，加強國內和國際兩個層面的法治具有積極意義。法律外交有助于化解“中國威脅論”，爭取外交主動權。法律外交能夠充分體現我國對法治的尊重和遵守，能夠讓我國國家利益的實現更具正當性、合法性，從而增加我國作為負責任大國的國際形象。〔6〕法律外交的實質是規則外交、規范外交。在法律外交的實現路徑上，應加強戰略協同，統籌協調，采取多元化、立體化、靈活多樣的形式，有策略、分重點、按步驟推動法律外交。具體包括：加強法律外交的戰略思維，加強法律外交理論建設，加強法律外交機制建設，加強法律外交隊伍建設，加大法律外交人才培訓力度，加強法律外交輿論建設，充分利用新興媒體加強與國外法學法律組織的溝通與聯絡，加大向國外民眾的宣傳力度。〔7〕在法律外交領域，我國積極參加聯合國、世界貿易組織等國際和區域組織，制定多邊和雙邊條約，將部分外交問題轉化為法律問題，有效化解外交糾紛。在民間法律外交中，中國法學會和部分法律機構充分發揮學術外交、法律外交和民間外交的優勢，成為我國開展法律外交的先鋒踐行者。從未來發展來看，我國將以法律外交的方式更進一步參與全球治理，加強開展法律外交的綜合實力，鞏固法律外交的機制建設，推進法律外交的民間進路，為促進國家總體外交、推動和諧世界的建構做出新貢獻。從這個角度說，法律外交應上升為國家戰略，成為中國崛起的重要軟實力和巧實力。

二、首腦外交與法律外交的聯系和區別

（一）首腦外交和法律外交的聯系相關的兩個概念之間必然存在著緊密的聯系。首腦外交和法律外交是密切關聯的兩個概念，二者具有天然的緊密聯系和共生互補關系，無論是概念本身所處的層級地位上，還是演變發展的路徑上，無論在國際社會的重要意義方面，還是在國家戰略層面，都有著共同的內在追求和價值體現。所以，應該基于二者之間的緊密聯系，實現其相互支撐相互促進的現實需要。1．首腦外交與法律外交都是總體外交的一部分。外交實踐發展到現在，已經不再是單純的職業外交，包含了各種各樣的外交實踐種類。首腦外交與法律外交都是總體外交的不可或缺的組成部分，都是大外交下面的子概念，二者分別從不同角度豐富了外交的內涵和實踐，為總體外交帶來了新鮮活力。2．首腦外交與法律外交都是外交實踐的產物。首腦外交與法律外交都是先有了相應的外交實踐，而后才形成了確定性的概念和內涵。并且，二者都是經過了長期存在的外交實踐活動，經過了檢驗之后，因為其具有外交實踐價值，才在相對晚的時期形成了確定性的概念。當然，正是由于二者來自于實踐，并且形成期較短，所以二者的理論建構都有所不足，需要進一步加以完善。3．首腦外交與法律外交都具有顯而易見的重要意義。這種重要意義既表現在理論方面，又表現在實踐方面。一定程度上，二者的實踐意義大于理論意義，因為二者都是先有了具體外交實踐，而后被總結出相關理論。特別是新世紀以來，首腦外交和法律外交的重要性凸顯，無論是國際社會還是各個國家的外交實踐都很重視利用二者來豐富本國的外交工作。4．首腦外交與法律外交都服務于國家外交戰略。在不同時代、不同國際社會背景下，不同主權國家的外交戰略會有不同的訴求。首腦外交和法律外交對于國家利益都有當然的維護義務，二者共同服務于國家總體外交戰略。同時，因為任何外交都需要國際、區域和國家間的協作，所以二者對于國際性、區域性、雙邊性的外交目標亦有著共同的價值追求。5．首腦外交與法律外交都有相互支撐相互促進的現實需要。首腦外交與法律外交一樣，都需要其他外交實踐給予支持，通過不同外交實踐之間的融合來達到最佳的外交成效。二者相互支撐相互促進的現實需要主要體現為外交議題范圍的擴大，議事規則的統一，外交對象的社會化，外交活動的規范化。

（二）首腦外交與法律外交的區別辨析清楚關聯概念之間的區別，有利于劃清二者之間的界限，厘清各自的本質，弄清楚二者的側重點，從而為其發揮不同作用、促進相互融合奠定基礎。首腦外交和法律外交，除了具有上述緊密聯系的關系之外，還有著顯見的區別，突出表現為形成背景、實踐主體、表現形式、外交內容、影響能力和權力實質等諸方面的不同。1．首腦外交與法律外交形成背景不同首腦外交是在冷戰背景下正式形成，在后冷戰時期逐漸發展起來的外交概念。法律外交是新世紀中國法學家和法律工作者適應時代要求和國際國內環境發展變化而提出的一個嶄新概念。〔9〕雖然二者都是相對較晚出現的外交概念，但首腦外交的提出要早于法律外交，并且首腦外交是由西方政治家和學者提出，而法律外交則是新時期由我國法學界和外交界提出。2．首腦外交與法律外交實踐主體不同我們所采納的狹義首腦外交的實踐主體是國家元首和政府首腦，以及國家元首和政府首腦的私人代表和特使，除此之外別無其他實踐主體。國家首腦作為法律上的國家最高領導人和現代國家重要的組織機構，既是首腦外交的行為主體，又是首腦外交的制度載體。〔10〕法律外交具有多元的外交實踐主體，既可能是國家外交人員，也可能是國家機構工作人員，還可能是法學民間團體，甚至還可能是其他任何開展了事實上的法律外交活動的行為主體。3．首腦外交與法律外交表現形式不同首腦外交的表現形式并不拘泥于某種定式，形式上既可能靈活多樣，也可能比較正式嚴謹，既可能是長期的外交實踐，也可能是臨時的外交活動。法律外交多數情況下則表現得相對規范嚴謹，多數是持續較長時間的外交實踐，需要通過法律為內容、媒介和機制來開展外交活動。4．首腦外交與法律外交的外交內容不同首腦外交所指向的外交內容一般來說是相對重要或者特大的事項，這種重特大事項值得國家元首和政府首腦投入時間和精力通過外交方式加以解決，例如條約談判等重大政治關切。法律外交所指向的外交內容是可大可小的法律外交事務，既可能是國家的重特大外交事項，也可能是相對不很重要的法律對外交往活動。5．首腦外交與法律外交影響力不同首腦外交對于國家外交政策的制定和外交實踐的影響力更大，更為直接，可立竿見影地發揮作用，這主要是因為首腦外交中的國家元首和政府首腦本身就可以視為國家外交人員。現代外交最明顯的特點是國家或政府首腦個人外交的作用日益增強。〔11〕較之首腦外交，法律外交對于國家外交政策的制定和外交實踐的影響力通常較弱，多表現為循序漸進式的長期影響。反過來，國家外交政策對于法律外交的影響力則較強，這是由政策的靈活性與法律的穩定性所決定的。6．首腦外交與法律外交權力實質不同首腦外交的權力實質是外交權力的集中化，突出表現為國家元首和政府首腦往往就是外交政策和外交實踐的決策者，掌控著外交工作的權力中樞，首腦個人權力一定程度上影響甚至決定著整個外交工作的政策方向。二戰后，無論是民主國家，還是非民主國家，普遍把外交事務交給國家元首或者政府首腦掌控。首腦外交權力的增長，直接推動了首腦外交的日益活躍。〔12〕法律外交的權力實質是外交權力的公共化，從事法律外交的主體往往是在履行本職外交工作，是總體外交工作中的某些具體的外交節點，呈現出分散化的外交權力分布。

三、首腦外交與法律外交的結合

首腦外交與法律外交具有天然的相互結合的內在本質和現實需求。首腦外交與法律外交的結合，是最大限度促進二者相互融合、取長補短的根本所在。為了更好實現首腦外交與法律外交的結合，必須解決如下幾個問題：首先要回答首腦外交與法律外交結合的必要性和可行性是什么，也就是二者結合的優勢和特點。其次要解決首腦外交與法律外交進行結合的基礎性問題，也就是二者結合的理念和原則。再次要探討首腦外交與法律外交進行結合的具體實現方式，也就是二者結合的途徑和方法。

（一）二者結合的優勢和特點1．前瞻性。歷史的和當代的外交實踐表明，外交工作著眼全局，考慮長遠非常重要。首腦外交體現的是首腦的外交魄力和外交手段，一定程度上反映了首腦對于外交的眼光和視野，既要顧及眼前，更要規劃未來。政治家向來喜歡外交，并且在外交舞臺上扮演著越來越重要的角色。〔13〕法律外交指向的對象通常與法律有關，是一些比較重要也相對比較持久的事務，可以通過法律外交的形式實現長久合作。首腦外交與法律外交的結合，既能照顧眼前利益，也能更好實現未來利益，保證了外交實踐的前瞻性。2．穩定性。外交的目的在于實現國家間交往關系的長治久安，但不可否認的是，現實中的外交實踐常常因為各種國際突發事件的發生而發生變故。首腦外交與法律外交的結合，可以最大程度地實現外交實踐的穩定性，以首腦外交這種高層次的外交與法律外交這種法治化的外交相互補充來減低外交易變的風險。在實踐中，我國在利比亞事件中之所以能夠將國家利益損失降到最低，其中首腦外交與法律外交的結合發揮了很大作用。3．執行性。外交實踐重在落到實處。外交工作充滿了智慧和艱辛，很多外交談判和外交活動過程很長，有的因為各種因素付之流水，有的最終達成了外交成果，也有的因為一些意外使得既定的外交結果成為一紙空文。通過首腦外交與法律外交的結合，將首腦以法治形式實現的外交成果具體體現為法律文件，能夠最大可能實現外交可執行性的效果。特別是在國家間合作、區域合作和重大項目合作等領域，首腦外交與法律外交的結合，可以大大提高外交成果的執行力度。

（二）二者結合的理念和原則在全球化條件下，首腦外交日趨成熟，呈現出規范化的特征。〔14〕對應的，法律外交亟待發展，需要高層化和首腦化。為推動和諧世界建設，促進世界的和平、穩定和共同繁榮，我國政府適時提出了一些新的外交理念。十八大以來，我國外交不斷推出新理念，提出致力于民族復興的中國夢，為實現世界夢做出新貢獻，豐富了和平發展理論。就首腦外交與法律外交結合的理念來看，應該是在總體外交的思維之下，服從國家外交大局，以高層外交加上法治外交，通過優勢互補，實現事半功倍的外交實踐效果。首腦外交與法律外交結合的原則，可以高度概括為如下兩項原則：一是首腦外交的法律化。首腦外交的法律化，也可以理解為法治化的首腦外交，就是首腦外交實踐應該具有法治意識，依法依規進行，具體說來，包括遵守國際條約和國際慣例等國際法，遵守國家憲法和法律，規范化地進行外交實踐，力爭形成外交法律文件作為外交實踐的成果。二是法律外交的首腦化。法律外交的首腦化，首先是國家首腦重視法律外交，具有法律外交的觀念和意識，其次是國家首腦踐行法律外交，以法律外交作為首腦外交的重要方式和手段，最后是國家首腦把法律外交上升為國家外交戰略的一部分，從終極價值上提升法律外交的高度和層次。

（三）二者結合的途徑和方法首腦外交與法律外交的結合途徑主要表現為兩個方面：一個方面是二者的交互實踐。二者都是外交實踐中產生的具體外交形式，二者相互結合的最佳途徑是深度借鑒和融合，達到你中有我、我中有你的境界。另一個方面是二者的協同發展。二者的結合應該是秉持一致的目標，即為更好開展總體外交進行服務；堅持共同的準則，即進行高層次、規范化外交實踐；建立協調的機制，即為首腦外交增加法律規范屬性的制度規定，為法律外交增加高層首腦層面的戰略規劃。首腦外交與法律外交結合的具體方法可以概括為具有高層法律屬性的相關外交規范性文件的形成。一是確定性的外交政策的形成。將首腦外交與法律外交實踐活動總結或者規劃為穩定的外交政策，用以指導外交實踐。二是規范化的外交制度的形成。用規范化的外交制度來指導首腦外交和法律外交，避免因人為因素或者意外因素使得外交實踐不夠嚴謹。三是高級別的外交法律文件的形成。通過規范化、確定性的首腦外交和國際化、高層次的法律外交同時發力，促進高級別的外交法律文件的達成，并以高級別的外交法律文件確保外交實踐成果的有效落實。此外，首腦外交與法律外交結合時，還要注意處理好國際法和國內法的關系問題，以維護國家利益為根本，以遵守國際規則為基礎，實現國際法與國內法的有機結合。

四、我國首腦外交與法律外交的創新發展

當前，中國繼續堅持全面開放政策，在外交上不斷開拓進取，不僅注重改善同發達國家之間關系，拓寬合作，妥善處理分歧；堅持親誠惠容的周邊外交政策；加強同發展中國家的團結合作，而且積極參與多邊事務，支持聯合國、二十國集團、上海合作組織、金磚國家等國際組織發揮積極作用，推動國際秩序和國際體系朝著公正合理的方向發展。〔15〕主席在2014年底召開的中央外事工作會議上提出，中國必須有自己特色的大國外交，使對外工作具備鮮明的中國特色、中國風格、中國氣派。中國外交已經站在了一個新的歷史起點上，中國與世界的關系正在揭開新的歷史篇章。新世紀以來，中國外交的戰略格局是“大國是關鍵、周邊是首要、發展中國家是基礎、多邊是重要舞臺”，這被普遍認為是中國外交的總體布局。新的歷史機遇期，需要包括首腦外交和法律外交在內的各種外交實踐一起發力，共同為國家總體外交的布局和落實發揮作用。相比其他外交形式，首腦外交和法律外交來自于相對晚的外交實踐，我國在這兩個外交領域的有效實踐反映了崛起的發展中大國的外交創新發展。應該說，新中國以來的我國首腦外交與法律外交的創新發展突出表現為一個成功的外交實踐范例，即和平共處五項原則的歷史演變中首腦外交與法律外交的創新發展。和平共處五項原則既是一次成功的首腦外交實踐，又是一次成功的法律外交實踐。和平共處五項原則具體內容為互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處。實際上，其所表述的內容是國際法上原本就存在的原則、準則或規則，經過我國杰出的外交家也是政府首腦總理提煉并正式提出了五項原則，為國際社會所廣泛認可，就形成了一個非常經典的首腦外交的事例。和平共處五項原則的內涵是確定性、規范性的國際法術語，所表達的核心是國際關系民主化。提出這一原則時的國際背景是大國壟斷，我國當時要想走出去，就需要倡導國際關系民主化。民主和法治本來就天生契合，五項原則的出現又契合了這種規律性的東西，從20世紀50年代提出到后來外交實踐也確實發揮了作用，為國際社會的民主法治建設作出了很大貢獻。正是因為和平共處五項原則的本質特征是民主與法治，而法律外交也是基于國際民主與法治，二者在這個層面融會貫通，天生契合。從這個角度來看，和平共處五項原則又是一次成功的法律外交實踐。

我國首腦外交與法律外交的創新發展需要以和平共處五項原則為指導。和平共處五項原則由我國通過首腦外交與法律外交所形成，已經成為國際社會外交領域的國際法準則之一，可以說是新中國成立以來我國外交對于國際外交的最大貢獻。和平共處五項原則提出時，我國正面臨著解決同周邊國家的領土糾紛問題，當然也面臨著沖破束縛實現國際民主的緊迫任務。60年過去了，與20世紀50年代做對比，我國周邊國際關系問題重新嚴峻起來，同時也還面臨著發揮大國作用實現國際民主的新任務。和平共處五項原則本來就是為解決周邊問題和國際民主而生的，所以現在重新提出并賦予和平共處五項原則新的歷史使命，其價值和現實意義是顯而易見的。從外交的角度看，與尼克松、與基辛格、鄧小平與卡特、鄧小平與撒切爾，以及當代我國領導人和世界主要大國領導人之間的外交實踐，他們的首腦外交一定程度上都結合了法律外交，取得了顯著的外交成就。所以，如果首腦外交緊密結合法律外交的新理念新形式，二者的共生與互補將會實現更大的外交成就，和平共處五項原則恰是這一結論的最好體現。和平共處五項原則指導下的首腦外交與法律外交的創新發展，要解決好兩個層面的問題：一個層面是和平共處五項原則指導國家外交實踐，作為國家外交準則指導具體的首腦外交與法律外交。和平共處五項原則是國家開展外交工作的基礎，首腦外交和法律外交是具體實踐。另一個層面是和平共處五項原則指導國際社會外交實踐，作為國際法基本原則指導國際社會的首腦外交與法律外交。和平共處五項原則指導下的國際社會的首腦外交與法律外交，也是國際法基本原則與具體的外交實踐之間的關系。和平共處五項原則的國際地位足以指導首腦外交與法律外交，作為確定性的國際法規則，其更加可靠，更具有穩定性。新時期，在和平共處五項原則指導下進行的我國首腦外交與法律外交實踐，還要做好以下幾項具體工作：一是通過首腦外交與法律外交促進我國成熟的法治理論、社會制度以及社會文化走出去，這種走出去表現為單向的輸出行為。二是通過首腦外交與法律外交促進國家間外交合意的達成，尤其是高級別外交法律文件的形成，這種外交實踐表現為交互的、平等互利的相互交往。三是通過首腦外交與法律外交促進國際規則的形成和完善。當前全球治理正處于結構調整期和規則重塑期，如果更多的國家通過首腦外交與法律外交形成更多共識和更多理解，就有可能達成更多國際準則的合意，會逐漸形成國際秩序規則以及共同的外交準則。結語首腦外交、法律外交與我國總體外交戰略的結合對于中國夢的實現意義重大，二者的有機融合對于提升外交水平，實現世界夢、和諧世界的目標舉足輕重。在當前的大外交時代，國際范圍內的政治沖突進一步加劇，經濟全球化更加深化，文化已經成為國家間競爭的重要組成部分，區域問題的重要性日漸凸顯。

在傳統的中美、中歐、中日等重要國際關系之外，一帶一路、中國周邊、中非、中拉、亞太已經成為我們外交戰略最為重要的問題。著眼國內，改革開放三十多年來，我國經濟增長實現前所未有的突破，人民生活水平大大改善，社會財富急劇增加，但不可否認的是，改革發展取得巨大成就的同時，國家間競爭帶來的矛盾和沖突也是不容回避的現實。如何有效化解矛盾和沖突，開辟中國外交的新局面，需要外交實踐給出答案。在總體外交的布局之下，首腦外交和法律外交在我國外交事業中將發揮越來越重要的作用。當然，首腦外交與法律外交能否共生互補和真正融合并發揮實際效果，還有賴于國家在外交戰略中真正給予重視，加強頂層制度設計，做好法治中國建設等基礎性工作。總體看來，首腦外交已經在外交實踐中發揮了歷史和現實作用，為了今后更加科學化，應結合法律外交進一步規范化。法律外交剛剛起步，將在我國外交事業中發揮重要作用，為了今后更能體現其價值，應結合首腦外交進一步高層化、首腦化。

作者：叢立先 單位：北京外國語大學