新型城鎮(zhèn)化中的農村老年保障創(chuàng)新范文
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《貴州商業(yè)高等?？茖W校學報》2014年第四期
一、城鎮(zhèn)化進程中我國農村傳統(tǒng)老年保障供給體系嚴重弱化
伴隨著農村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，以及農村老年保障需求不斷增加，導致我國農村傳統(tǒng)的老年保障體系嚴重弱化或者失效。一直以來，我國農村老年保障制度的供給依靠的是家庭、土地、社區(qū)等非正式保障方式。不過伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的是農村家庭保障弱化、土地保障功能失效，社區(qū)保障功能缺失。首先，家庭保障依賴于家庭結構的穩(wěn)定性，而當前家庭結構的非穩(wěn)定性已經(jīng)是不爭的事實。一方面，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市觀念的入侵，農村社會的離婚率不斷提升，家庭結構的非穩(wěn)定化弱化了老年人群從家庭獲取老年保障的經(jīng)濟支持力。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農村人口進入城市，農村年輕人群的高流動性以及代際之間居住空間的分離破壞了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老秩序，使得近距離生活照顧和精神慰藉變得不再具有可持續(xù)性。其次，農村老人的無地化導致土地保障功能的失效。土地是農村社會最基本最有效的社會保障方式，然而伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市新增建設用地需求大增，將會有更多農民失去其賴以生存的土地。農民失去土地也就意味著失去土地社會保障。再者，農村城鎮(zhèn)化改變農村傳統(tǒng)熟人社會關系網(wǎng)絡，減少了農村老年保障的社區(qū)化供給。伴隨著農村城鎮(zhèn)化發(fā)展的是農村社會關系由熟人社會向半熟人甚至陌生人社會的轉變，農村社會空心化現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。農村社會關系的改變消解了傳統(tǒng)農村社會守望相助、互幫互助傳統(tǒng)，農村社會鄰里之間難以再提供互相的生活照料和精神慰藉。
二、城鎮(zhèn)化進程中我國農村老年保障發(fā)展的策略
完善的老年保障體系是保障老年人基本生活需要，維護老年人基本權益、提升老年人幸福感的重要保障。然而伴隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農村社會出現(xiàn)了與經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應的人口快速老齡化。與此同時，農村社會出現(xiàn)了老年人口的空巢化、失能化等現(xiàn)象，導致對特殊老年保障需求的快速增長。然而伴隨老年保障需求不斷增長的是我國農村傳統(tǒng)老年保障體制不斷弱化甚至解體，導致農村老年保障出現(xiàn)嚴重的供需矛盾沖突，難以滿足老年人群基本老年保障生活的需要，亟需重新構建一種新的老年保障體系，保障農村老年人群的基本老年保障需求，提升農村老年群體的幸福感。
(一)進城養(yǎng)老策略進城養(yǎng)老策略就是在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，把大量農村人口包括農村老人轉移為城市人口，享受同城市居民同等待遇的基本公共服務。由于農村人口老齡化的快速發(fā)展以及農村老年保障的困境不是在農村社會內部獨立發(fā)展出來的，而是在城鎮(zhèn)化過程中農村與城鎮(zhèn)非良性互動的結果。傳統(tǒng)的城市化發(fā)展方式是個人的城市化而不是家庭的城市化，是農村青年人的城市化而不是老年人的城市化，因而是一種半城市化或不完全城市化，不利于保護農村老年人的老年保障權益。因此農村老年保障問題的解決需要重新審視城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，我們的城鎮(zhèn)化不能只是考慮中青年農民，也應該把農村老人考慮進去［3］。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中亟需制定相應的政策法律以創(chuàng)造一個有利于包括老年人在內的農村人口流入城鎮(zhèn)的公平制度環(huán)境，構建一個相對公平的面對各年齡階段群體的人口城鎮(zhèn)化發(fā)展框架，讓農村進城老人能夠享受同城市同等待遇的社會保障等基本公共服務，盡量減少城鎮(zhèn)化發(fā)展過程對農村老年人群和農村老年保障體系的不利影響。農村老人進城養(yǎng)老作為農村老人一種重要的養(yǎng)老方式，不僅可以利用城市相對比較完善的老年保障體系等基本公共服務，保障老人的基本養(yǎng)老權益，而且可以緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中農村社會人口老齡化，以及農村空巢老人的老年保障困境。不過在當前的政策社會環(huán)境下農村老年人進城養(yǎng)老并不是一種大眾化選擇，只能是一部分人小眾化選擇。首先，農村老年群體整體進城意愿不高。由于語言障礙、生活習慣，生活方式以及代際關系沖突等，老年人群并不愿意脫離其傳統(tǒng)的生活方式和生活習慣隨同子女進城養(yǎng)老。如果讓農村老人改變其原有熟悉的社會生活環(huán)境，進城養(yǎng)老會產生嚴重的社會不適應性，難以解決進城老年人的精神養(yǎng)老需求。比如當前城市范圍內存在的大量老漂族的養(yǎng)老困境就是一個例證。其次，農村老人進城養(yǎng)老的能力缺乏。農村老人作為社會的弱勢群體，在年輕農民都難以保證在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和體面收入的情況下，農村老人更缺乏進城養(yǎng)老的能力。一方面源于城市的高消費，另一方面源于農村老人的低收入水平。在高消費低收入的情況下勢必影響進城老年的整體老年福利。雖然進城老人能夠享受到同城市居民同等待遇的社會保障，但是我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障模式影響進城老人的養(yǎng)老待遇。因為我國養(yǎng)老保障制度實行的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度運行模式，養(yǎng)老保障待遇依賴于個人賬戶的有效積累，然而農村老人個人養(yǎng)老保障資金積累數(shù)量有限，影響了養(yǎng)老保障待遇水平。另外，農村老人進城無法找到工作，勢必破壞進城以前的“半工半農半耕”的收入模式，減少家庭總的收入來源，將會降低老年福利水平。再者，政策性限制影響農村老人進城養(yǎng)老。當前的戶籍制度、社會保障制度、住房制度等門檻因素的制約影響了農村老人進城養(yǎng)老。比如我國農村社會合作醫(yī)療保險制度和城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度分屬不同的政府部門進行管理，醫(yī)保關系并不能跨行政區(qū)域使用，但是鑒于老年群體特殊的身體狀況，他們是需要經(jīng)常使用醫(yī)療服務資源的，然而現(xiàn)有醫(yī)療保險制度統(tǒng)籌的低層次難以滿足農村老人跨區(qū)域使用，而且城市環(huán)境惡化可能會危及進城老人的身體健康，進一步增加醫(yī)療費用支出。最后，城市養(yǎng)老資源的不足嚴重影響農村進城老人的公平使用。當前城市養(yǎng)老資源嚴重匱乏，與老年人口不斷提升的老年保障需求相比，養(yǎng)老服務資源供給嚴重不足。以養(yǎng)老床位測算，按照國際通行的5%老年人需要進入機構養(yǎng)老為標準，我國至少需要800多萬張床位，而現(xiàn)在只有約250萬張，缺口達550多萬張。比如在養(yǎng)老服務床位供給方面，從公開數(shù)據(jù)顯示，目前我國千名老人僅擁有25張床位，該比例遠低于發(fā)達國家50－70張的水平。據(jù)不完全統(tǒng)計，各地建各級、各類養(yǎng)老服務機構床位數(shù)僅占老年人總數(shù)的1%左右，與國際社會通行的5%至7%相比相差甚遠。［4］在城市老人已經(jīng)面臨著嚴重養(yǎng)老困境的情況下，在經(jīng)濟上處于弱勢地位的農村老年人群難以同城市老年人群在養(yǎng)老市場中進行競爭，享受高質量的老年保障服務。
(二)留村養(yǎng)老策略農村人口轉化為城市人口是一個必然的過程，但是在當前的社會環(huán)境下，大多數(shù)農村老年人口將會選擇繼續(xù)留在農村生活養(yǎng)老。留村老人老年保障權益的實現(xiàn)需要國家不斷完善農村老年社會保障體系，擴大老年社會保障服務體系的覆蓋面，提高老年社會保障服務水平。然而鑒于國家經(jīng)濟發(fā)展水平，國家財力的約束，當前農村老年保障政策服務體系覆蓋面有限，保障體系不健全，保障水平低，與城市老年社會保障水平相比差距明顯，無法有效解決農村老年人的基本生活老年保障需求。據(jù)全國老齡工作委員會的《2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調查主要數(shù)據(jù)報告》，社會養(yǎng)老保障的覆蓋率在農村覆蓋率為34．6%，人均月養(yǎng)老金為74元，多數(shù)農村人口沒有被納入城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保障體制之中［5］。而調查中也發(fā)現(xiàn)，當前農村社會養(yǎng)老保險的保障水平低，國家提供的基本養(yǎng)老金只有55元，凸顯了城市和農村之間的巨大差距。即使被社會保障制度覆蓋的老年群體，由于當前制度化的老年保障在政策設計時主要側重于經(jīng)濟物質保障支持，缺乏生活照料護理和精神慰藉保障措施，導致老年保障體制殘缺不全。而對于農村老年人來說，最缺乏的是生活照料和情感慰藉的精神養(yǎng)老需求，但是農村社會養(yǎng)老保障服務體系幾乎空白，無法給予老人足夠的生活照料和情感慰藉保障。另外當前我國農村社會已經(jīng)出現(xiàn)嚴重經(jīng)濟社會分化，不同年齡、不同地區(qū)、不同經(jīng)濟收入老人的老年保障需求明顯不同，現(xiàn)有的老年保障政策仍然是提供無差別的最基本老年保障措施，難以滿足農村社會老年人口多元化的老年保障需求，亟需一種新的老年保障方式破解農村社會現(xiàn)有老年保障困局。
三、城鄉(xiāng)雙向互動:城鎮(zhèn)化進程中農村老年保障的第三條道路
十八屆三中全會提出:健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，促進生產要素在城鄉(xiāng)之間合理流動和平等交換，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展與共同繁榮。2013年國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務的若干意見》也明確指出:統(tǒng)籌城市和農村養(yǎng)老資源，促進基本養(yǎng)老服務均衡發(fā)展，這為我國農村老年保障未來明確了發(fā)展方向。我國農村老年保障制度未來發(fā)展需要超越于農村本身，采取城鄉(xiāng)一體化的體制機制，均衡城鄉(xiāng)老年保障服務體系發(fā)展，讓城鄉(xiāng)老年保障資源在城鄉(xiāng)之間合理流動和平等交換，推動城鄉(xiāng)雙向互動老年保障模式建設。
(一)城鄉(xiāng)雙向互動老年保障模式的內涵城鄉(xiāng)雙向互動老年保障發(fā)展模式是指在城鄉(xiāng)一體化的視角下，農村老人可以選擇留在農村養(yǎng)老，而對于有意愿且有能力的農村老人可以通過城鎮(zhèn)化市民化的方式選擇隨同子女進城養(yǎng)老，而城市老人可以選擇留在城市養(yǎng)老，如果愿意也可以選擇返鄉(xiāng)養(yǎng)老的一種城鄉(xiāng)雙向互動協(xié)調的老年保障發(fā)展模式。城鄉(xiāng)雙向互動老年保障發(fā)展模式采取的是宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)，以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)結合，雙向互動的運行機制。
(二)城鄉(xiāng)雙向互動老年保障的重要意義農村人口老齡化的困境不是在自身內部獨立發(fā)展出來的，而是在城鎮(zhèn)化的過程中農村與城鎮(zhèn)非良性互動的結果。農村人口老齡化問題的解決只能采取農村和城鎮(zhèn)雙向解決的思路，而不能寄望于單獨的農村策略或者城鎮(zhèn)策略［6］。當前城鄉(xiāng)雙向互動老年保障制度對于解決農村老年保障問題有著重要的意義。首先，城市雙向互動老年保障模式摒棄了傳統(tǒng)單一的農村保障思維或者城市保障的導向思維。不管是通過完善農村社會保障體系解決留守在農村的老人老年保障，還是通過老人進城讓其享受同城市老人同等社會保障待遇，在實質上都是一種城鄉(xiāng)二元分割的老年保障解決機制，忽略了老年保障制度建設的城鄉(xiāng)一體化。而城鄉(xiāng)雙向互動則突破了傳統(tǒng)老年保障模式中的一元化老年保障思維方式，利于城鄉(xiāng)老年保障服務體系均衡發(fā)展，推動城鄉(xiāng)老年保障一體化。其次，城鄉(xiāng)雙向互動老年保障模式利于城鄉(xiāng)老年保障資源的優(yōu)化配置。城鄉(xiāng)雙向互動老年保障模式不僅可以把農村養(yǎng)老資源中的土地充裕、住房空置、環(huán)境優(yōu)美、人力充足、養(yǎng)老成本低的優(yōu)勢轉變?yōu)榉震B(yǎng)老的產業(yè)優(yōu)勢，也可以把城市老人的財產優(yōu)勢轉變?yōu)檗r村養(yǎng)老消費優(yōu)勢，既促進農業(yè)、農村服務業(yè)的發(fā)展和農民問題的解決，又促進城市和鄉(xiāng)村養(yǎng)老難題的解決。［7］城鄉(xiāng)雙向互動養(yǎng)老可以充分利用城鄉(xiāng)不同的養(yǎng)老資源，實現(xiàn)資源的協(xié)同互補，促進城鄉(xiāng)老年保障共同發(fā)展。再者，城鄉(xiāng)雙向互動老年保障符合我國老年保障的傳統(tǒng)，而且是社會發(fā)展的趨勢。當前的城市老人返鄉(xiāng)養(yǎng)老雖然不是一種大眾的選擇，但是我國歷史上一直都存在著告老返鄉(xiāng)養(yǎng)老的傳統(tǒng)，如果政府能夠積極引導，把大量的城市老人返回鄉(xiāng)村養(yǎng)老，不僅能夠解決城鄉(xiāng)老年保障問題，而且是城市反哺農村的一種新型方式，能夠在一定程度對促進農村老年保障，復興農村有著重要的促進意義。另一方面，在西方社會，從大城市向小城鎮(zhèn)遷移，從生活成本高的地區(qū)向生活成本低的地區(qū)遷移養(yǎng)老是一種社會發(fā)展趨勢。［8］雖然當前在我國返鄉(xiāng)養(yǎng)老的數(shù)量還非常有限，但返鄉(xiāng)養(yǎng)老作為老年人養(yǎng)老的一種重要方式，應該引起我們的足夠重視。
(三)城鄉(xiāng)雙向互動老年保障發(fā)展的路徑城鄉(xiāng)雙向互動老年保障發(fā)展除了繼續(xù)推動以人為本的新型城鎮(zhèn)化，解決進城老人的老年保障，進一步推動城鄉(xiāng)社會保障一體化建設，完善農村老年保障制度和老年保障服務體系，還需要積極推動城市老人返鄉(xiāng)養(yǎng)老以及解決新生代農民工(包括留村年輕人)將來的老年保障問題。1、積極推動城市老人返鄉(xiāng)養(yǎng)老，在解決城市老人養(yǎng)老保障的過程中解決農村老年保障。城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)雙向互動老年保障發(fā)展，是在城鄉(xiāng)一體化的視角下采取多管齊下的老年保障運行機制，不僅要通過新型城鎮(zhèn)化的方式推動農村老人進城養(yǎng)老，享受同城市老人相同的老年保障待遇，而且要通過完善農村老年保障的方式解決留村老人的老年保障權益，但是最為關鍵的是積極推動農村就地城鎮(zhèn)化、加快美好鄉(xiāng)村建設步伐，發(fā)展農村養(yǎng)老服務業(yè)吸引城市老人返鄉(xiāng)養(yǎng)老。只有推動城市老人下鄉(xiāng)養(yǎng)老才能充分利用農村充分的人力、土地、住房等養(yǎng)老資源，才能大力發(fā)展農村養(yǎng)老服務業(yè)，才能不斷吸引農民工返鄉(xiāng)就業(yè)，才能充分發(fā)揮子女在農村老人家庭養(yǎng)老中近距離生活照料和精神慰藉的功能。當前推動城市老人下鄉(xiāng)養(yǎng)老，需要做好以下幾個方面工作:首先，政府要制定城市老人返鄉(xiāng)養(yǎng)老的政策，積極宣傳動員引導城市老人返鄉(xiāng)養(yǎng)老。其次，需要加大對農村的資金投入，不斷提升農村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，不斷推動農村的就地城鎮(zhèn)化，逐步完善農村社會養(yǎng)老服務體系，不斷提升農村養(yǎng)老機構等基礎設施水平，大力發(fā)展農村養(yǎng)老服務業(yè)，推動城鄉(xiāng)社會保障一體化建設，不斷提升老年社會保障制度的便攜性和可流動性。最后，推動美好鄉(xiāng)村建設。讓返鄉(xiāng)老人能夠看得見山、望得見水，記得住鄉(xiāng)愁，推動農村宜居建設。2、采取前瞻性的視角，完善新生代農民工(留村年輕人)的養(yǎng)老保障服務。有效的老年保障方式不僅要解決好現(xiàn)有老年人群的老年保障問題，還要著力關注那些正在走向年老者，從制度優(yōu)化上完善年輕人將來的老年保障問題，做好準備有計劃的解決農村養(yǎng)老困境。當前各種解決人口老齡化的政策都屬于事后應對性策略，即在人口老齡化已然發(fā)展的背景下如何解決老年保障問題，而缺乏一種前瞻性思維。實際上在老年保障的解決問題上不僅需要應對性策略，更需要前瞻性策略，不僅需要解決現(xiàn)在已經(jīng)年老人群的老年保障，而且需要關注年輕人的老年保障問題，做到有備而老。因此城鄉(xiāng)互動老年保障模式的實施，不僅需要解決好進城農村老人的老年保障，而且需要解決好新生代農民工、包括留守農村青年人將來的老年保障問題，這不僅可以減少城鎮(zhèn)化進程中農村老年保障的壓力，而且給新生代農民工(留村青年)一個相對比較穩(wěn)定的老年保障預期，這就需要政府在繼續(xù)完善農村社會保障服務體系建設的基礎上，積極推動進城農民工的養(yǎng)老保障體系建設。
四、結論
完善的老年保障體系是保障老年人基本生活需要，維護老年人權益，提升老年人幸福感的重要保障。隨著城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，人口老齡化的不斷加劇，我國農村老年群體的老年保障需求快速增長，而傳統(tǒng)老年保障體系機制不斷弱化，導致我國農村社會老年保障供需矛盾異常突出。城鎮(zhèn)化進程中我國農村老年保障制度的未來發(fā)展需要采取城鄉(xiāng)一體化的體制機制，推動城鄉(xiāng)雙向互動老年保障模式建設，均衡城鄉(xiāng)老年保障公共服務發(fā)展，讓城鄉(xiāng)老年保障資源在城鄉(xiāng)之間合理流動和平等交換，實現(xiàn)城鄉(xiāng)老年保障的互動協(xié)同發(fā)展。
作者：李琳單位：南陽農業(yè)職業(yè)學院經(jīng)濟管理系
