小額貸款公司法律監(jiān)管研究范文

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《山東青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第四期

一、小額貸款公司概述

(一)我國小額貸款公司發(fā)展的歷史沿革2005年5月31日，中國人民銀行舉行了小額貸款公司進(jìn)行試點(diǎn)的會(huì)議，一方面確定了山西、四川、貴州、陜西和內(nèi)蒙古五省(區(qū))為小額貸款公司的試點(diǎn)地區(qū)，另一方面，試點(diǎn)各省區(qū)并沒有做硬性要求，提出了結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)行探索的實(shí)施模式。山西省平遙市最先開始了小額貸款公司的試點(diǎn)，隨后，貴州、西安、內(nèi)蒙古等多市進(jìn)行了試點(diǎn)。2008年我國出臺(tái)了《指導(dǎo)意見》，小額貸款公司作為一種金融模式正式進(jìn)入我國的金融體系，并在全國范圍內(nèi)廣泛鋪開。隨后，出臺(tái)了一些政策文件和各地方的管理?xiàng)l例，提出了大力培育小額貸款公司，使其成為一種支持我國“三農(nóng)”發(fā)展和小微企業(yè)發(fā)展的有效力量。根據(jù)央行《2014年一季度小額貸款公司數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2014年3月末，全國共有小額貸款公司8127家，貸款余額8444億元，一季度新增人民幣貸款251億元。而廣東省則有350家小額貸款公司，貸款余額477．50億元。②“十八大”之后我國進(jìn)入大力推進(jìn)金融改革的時(shí)期，小額貸款公司隨著多年的發(fā)展，也悄然發(fā)生了新的變化，具體表現(xiàn)在:1．貸款利率穩(wěn)定在一個(gè)高位，月息一般在1%左右。2．小額貸款公司在地方大規(guī)模發(fā)展，在一些大城市出現(xiàn)了幾家小額貸款公司共同發(fā)展的態(tài)勢。3．小額貸款公司與信貸、銀行密切合作。這些發(fā)展態(tài)勢的背后既有希望，又存在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，2013年被喻為“互聯(lián)網(wǎng)金融的元年”，小額貸款公司成長發(fā)展的時(shí)期也是我國互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)生和發(fā)展的時(shí)期，互聯(lián)網(wǎng)金融模式在這一時(shí)期展現(xiàn)出了巨大的模式優(yōu)越性，利用互聯(lián)網(wǎng)傳播效率和成本低的優(yōu)越性，成為一種有效的投融資渠道。但是，大量的群體依然存在傳統(tǒng)的金融思維，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融模式看不到、摸不著，隨時(shí)會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)金融模式本身具有的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等是不可避免的，因此，人們更加青睞于一種類似于傳統(tǒng)銀行的金融模式出現(xiàn)，小額貸款公司可以滿足這部分人的期望，但是它要成為一種高效的金融模式，仍然要有很長的路要走，這也是本文需要論述的內(nèi)容，目前看來，人們依然十分期待這種金融模式的出現(xiàn)。

(二)我國小額貸款公司經(jīng)營的模式和風(fēng)險(xiǎn)分析1．我國小貸公司的經(jīng)營模式及帶來的風(fēng)險(xiǎn)國內(nèi)學(xué)者吳國寶認(rèn)為小額信貸是一種組織化、制度化的依照商業(yè)性原則而經(jīng)營的金融服務(wù)的信貸模式，［3］筆者以這一模式為基礎(chǔ)，對我國小額貸款公司的經(jīng)營模式涉及多方主體，多個(gè)步驟進(jìn)行分析:第一，借款人需要向小額貸款公司提出申請，經(jīng)辦人員對申請人的個(gè)人信息、申請數(shù)額進(jìn)行審查，一般包括申請人的身份信息、申請人的銀行流水憑證等。第二，經(jīng)辦人員通過合理的手段對申請人的資料的真實(shí)性進(jìn)行確認(rèn)并對申請人的信用狀況、還款能力進(jìn)行評價(jià)。［4］第三，審批人員以權(quán)力根據(jù)經(jīng)辦人員提供的材料和評價(jià)對客戶作出是否給予貸款、貸款額度以及貸款期限的決定。第四，根據(jù)審批人員的決定，借款人可以隨時(shí)在準(zhǔn)許的額度內(nèi)提取借款。第五，小額貸款公司要對借款人進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，按期對借款人的還款能力和信用狀況作出評價(jià)。環(huán)節(jié)越多，可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)也越多，小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)還與其制度本身有關(guān)，具體表現(xiàn)在:(1)自身經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn):小額貸款公司其運(yùn)營資金的渠道受限，有些小貸公司存在違法吸收存款的現(xiàn)象。抽逃資本金、出資不實(shí)也是小額貸款公司經(jīng)營中存在著的問題。另外，小額貸款公司存在著違規(guī)給“關(guān)系戶”發(fā)放貸款等不良現(xiàn)象。當(dāng)出現(xiàn)借款人違約時(shí)，暴力追款的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，極大損害了小額貸款公司的形象。(2)借款者違約風(fēng)險(xiǎn)，在北大法意的數(shù)據(jù)庫中，搜索小額貸款公司，有3128個(gè)案子(占總數(shù)的99%)都是借款人違約引起的糾紛，訴訟的最終結(jié)果都是借款人敗訴。2．對上述風(fēng)險(xiǎn)的成因分析借款者違約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，雖然有借款人自身原因，但是借款者違約的背后小額貸款公司也有不可推卸的責(zé)任，例如，小貸公司為了追求期間內(nèi)的任務(wù)量，忽視了對借款人質(zhì)量的考核，或者是說小額貸款公司并沒有按照借貸模式的程序嚴(yán)格執(zhí)行。再如，小額貸款公司向熟人放款，對審批手續(xù)進(jìn)行簡單辦理，最后導(dǎo)致貸款不能收回。這都說明我國小額貸款公司法律監(jiān)管制度存在問題。

二、我國小額貸款公司法律監(jiān)管制度的現(xiàn)狀分析

(一)現(xiàn)有監(jiān)管制度的綜述和評析監(jiān)管是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)和部門規(guī)章，對被監(jiān)管主體的經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和控制，并實(shí)施經(jīng)常性、全面性的監(jiān)督檢查，以促進(jìn)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的依法經(jīng)營和穩(wěn)定發(fā)展。［5］小額貸款公司現(xiàn)有的監(jiān)管制度主要是《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和各地方的管理辦法。1．監(jiān)管主體的規(guī)定《指導(dǎo)意見》規(guī)定，省級政府明確一個(gè)主管部門負(fù)責(zé)對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管，在各地的具體實(shí)踐中，一般是由當(dāng)?shù)亟鹑谵k進(jìn)行管理，例如北京、上海、天津、重慶等都是由當(dāng)?shù)氐慕鹑谵k進(jìn)行監(jiān)管的，但也有其他部門進(jìn)行監(jiān)管，例如，河南和貴州是由中小企業(yè)服務(wù)局進(jìn)行主管的。總之，這些監(jiān)管部門都帶有行政性質(zhì)，相對缺乏專業(yè)的金融監(jiān)管能力。2．準(zhǔn)入門檻的監(jiān)管《指導(dǎo)意見》對準(zhǔn)入門檻進(jìn)行了限制性規(guī)定，有限責(zé)任公司注冊資本需要大于500萬，股份有限責(zé)任公司需要大于1000萬，單一持股比例不得超過10%，相關(guān)專業(yè)知識的從業(yè)人員需沒有犯罪記錄和不良信用記錄，這些都屬于前置性的行政許可，只要符合這些條件就能成立小額貸款公司。各地區(qū)的管理辦法只是在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況作出了更加詳細(xì)的規(guī)定，例如，北京要求股份有限公司成立的小額貸款公司注冊資本需要達(dá)到1個(gè)億，上海、天津等對非自然股東資格要求固定期間內(nèi)需連續(xù)營利，河北、河南對管理人員資格提出了學(xué)歷和管理經(jīng)驗(yàn)的要求，但是不難看出，這些依然只是行政許可的前置條件。3．對公司運(yùn)作的監(jiān)管《指導(dǎo)意見》中規(guī)定對同一個(gè)借款人的借款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%，在地方的管理辦法中，一般都采用了這一標(biāo)準(zhǔn)，但是北京和寧夏作出了不同的規(guī)定，分別規(guī)定3%和1%。《指導(dǎo)意見》中一般規(guī)定不能跨省經(jīng)營，但是重慶市卻沒有對此作出規(guī)定。《指導(dǎo)意見》規(guī)定貸款利率應(yīng)該是基準(zhǔn)利率的0．9到4倍，地方管理辦法中，只有天津和寧夏作出了不同于《指導(dǎo)意見》的規(guī)定。《指導(dǎo)意見》有關(guān)退出機(jī)制僅僅規(guī)定了解散和破產(chǎn)的退出機(jī)制。在各地管理辦法中，也基本采用了這兩種退出機(jī)制，雖然在有的管理辦法中提出了可以轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行的退出機(jī)制，但筆者查閱了很多信息，沒有發(fā)現(xiàn)一處小額貸款公司轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行的案例。

(二)對上述監(jiān)管制度存在的問題簡單分析1．由定性引起的監(jiān)管混亂《指導(dǎo)意見》及各地管理辦法沒有明確小貸公司是否是金融機(jī)構(gòu)，這給監(jiān)管問題埋下了一系列伏筆。定性不明確導(dǎo)致監(jiān)管部門不明確，各個(gè)監(jiān)管部門的職責(zé)的劃分不明確，這既不利于小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)控制，又不能使金融資源得到合理的配置。同時(shí)由于上述監(jiān)管缺位，為了嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定小貸公司只貸不存、杠桿利率等處處限制，導(dǎo)致融資渠道的限制，這是監(jiān)管異化的表現(xiàn)。2．重合規(guī)性監(jiān)管，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)并沒有得到控制目前，我國對小額貸款公司的監(jiān)管主要是考察其執(zhí)行有關(guān)法律、規(guī)章的狀況來進(jìn)行的，監(jiān)管部門并不能隨時(shí)跟蹤小額貸款企業(yè)的運(yùn)行，很容易造成小額貸款公司通過虛設(shè)憑證、偽造賬簿等方式來躲避監(jiān)管，單純地合規(guī)性監(jiān)管不能起到監(jiān)管的作用。

(三)由問題引發(fā)出對小貸公司定性的討論金融機(jī)構(gòu)是指專門從事貨幣、信用活動(dòng)的中介組織。金融機(jī)構(gòu)分為銀行金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu)兩類。銀行金融機(jī)構(gòu)可以開展吸收存款，發(fā)放貸款，向社會(huì)提供支付和結(jié)算業(yè)務(wù)，而非銀行金融機(jī)構(gòu)不能吸收社會(huì)公眾的存款，主要從事信用、貨幣業(yè)務(wù)，不具備支付、結(jié)算等功能，如信托公司、擔(dān)保公司、證券公司、基金公司等。顯然，從上述小額貸款公司運(yùn)行模式來看，小額貸款公司應(yīng)該屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)，但是我國的法律文件并沒有將這一法律地位予以確認(rèn)。雖然對傳統(tǒng)監(jiān)管理論進(jìn)行了探討，但小貸公司作為特殊的金融模式，在金融改革的背景下具有新的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管理論不再能適應(yīng)小貸公司的發(fā)展，小額貸款公司從事著貨幣借貸業(yè)務(wù)，屬于最為根本和直接的金融業(yè)務(wù)，關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，理應(yīng)在法律上享有金融機(jī)構(gòu)的地位。

三、我國小額貸款公司法律監(jiān)管制度完善的設(shè)想

(一)明確監(jiān)管部門和監(jiān)管內(nèi)容監(jiān)管部門和監(jiān)管內(nèi)容的確定是監(jiān)管體系的基礎(chǔ)。國內(nèi)的一些學(xué)者也提出，小額貸款公司監(jiān)管制度需要從監(jiān)管主體入手。根據(jù)上述問題分析，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段可以采用多部門相互配合的模式。目前對小額貸款公司的監(jiān)管部門主要是政府金融辦，在沒有政府金融辦的地方，通常由當(dāng)?shù)卣付ㄒ粋€(gè)部門負(fù)責(zé)小額貸款公司監(jiān)管工作。金融辦由于缺乏專門的技術(shù)和人才，很難對小額貸款公司進(jìn)行有效的監(jiān)管。目前，有部分省市采用了人民銀行和金融辦相結(jié)合的方式來對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管，如《北京市小額貸款公司試點(diǎn)實(shí)施辦法》第52條規(guī)定:“人民銀行營業(yè)管理部對小額貸款公司的利率、資金流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，并將小額貸款公司信用狀況納入信貸征信系統(tǒng)。小額貸款公司應(yīng)定期向信貸征信系統(tǒng)提供借款人、貸款金額、貸款擔(dān)保和貸款償還等人民銀行營業(yè)管理部要求的業(yè)務(wù)信息。”這種監(jiān)管方式能夠有效地避免金融辦監(jiān)管力不從心的情況，但容易出現(xiàn)兩者都能管，兩者都不管的現(xiàn)象，因此，在制度建設(shè)中應(yīng)該詳細(xì)地制定配合監(jiān)管的細(xì)則，將責(zé)任落實(shí)到具體的監(jiān)管程序當(dāng)中。金融監(jiān)管分為審慎性監(jiān)管和非審慎性監(jiān)管，審慎性監(jiān)管以維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和保護(hù)存款人的存款安全為目的，審慎性監(jiān)管通常對資本充足率、存款準(zhǔn)備金、流動(dòng)率等做出要求。非審慎性監(jiān)管通常以利率、股權(quán)結(jié)構(gòu)等作為監(jiān)管對象。由于小額貸款公司并不吸收存款，不需要對其進(jìn)行審慎性監(jiān)管，而應(yīng)當(dāng)主要采用非審慎性監(jiān)管，即加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的監(jiān)管:準(zhǔn)入門檻方面;信息披露方面;金融犯罪預(yù)防方面;借款人保護(hù)方面;利率政策等。根據(jù)上述的監(jiān)管主體，筆者建議，政府金融辦應(yīng)該負(fù)責(zé)對小額貸款公司的財(cái)務(wù)報(bào)表等經(jīng)營狀況進(jìn)行定期抽檢，小額貸款公司有定期向政府金融辦呈報(bào)經(jīng)營信息的義務(wù)，必要的情況下，政府金融辦還可以對小額貸款公司進(jìn)行突擊檢查。針對小額貸款公司可能存在的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提出整改方案，督促小額貸款公司采取措施盡快解決。若發(fā)現(xiàn)小額貸款公司有違法經(jīng)營的情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局和中央銀行報(bào)送，在情況緊急時(shí)可事先采取一定措施防止小額貸款公司轉(zhuǎn)移、銷毀證據(jù)等。政府金融辦應(yīng)該做好社會(huì)監(jiān)督的引導(dǎo)工作，對發(fā)現(xiàn)或者舉報(bào)小額貸款公司違法經(jīng)營的應(yīng)該給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，通過社會(huì)監(jiān)督來彌補(bǔ)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的不足。

(二)確立適合性監(jiān)管制度現(xiàn)在對小額貸款公司的準(zhǔn)入門檻等制度的設(shè)計(jì)主要是參照傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，而小額貸款公司和傳統(tǒng)的銀行又存在很大的差別，同時(shí)又不同于一般性工商企業(yè)，因此，應(yīng)該對小貸公司準(zhǔn)入門檻制度進(jìn)行專門的設(shè)計(jì)。雖然很多專家都提倡打破“只貸不存”的限制，但是筆者認(rèn)為小額貸款公司不能作為吸收存款的機(jī)構(gòu)，主要是因?yàn)樾☆~貸款公司的設(shè)立門檻較低，容易將風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到社會(huì)公眾。另一方面，如果小額貸款公司可以吸收存款，那么將無異于一般的銀行。因此，筆者建議通過其他方式拓寬資金來源。目前上海《關(guān)于促進(jìn)上海市小額貸款公司發(fā)展的若干意見》(2010年修訂版)中已經(jīng)允許境外機(jī)構(gòu)投資者在國內(nèi)設(shè)立小額貸款公司，但是在注冊資本、業(yè)務(wù)范圍等方面的監(jiān)管比對農(nóng)村信用合作社的監(jiān)管更為嚴(yán)格。另外，筆者認(rèn)為可以適度放寬融資杠桿比例限制。按照現(xiàn)行規(guī)定，小額貸款公司向銀行的貸款不得超過資本金的50%，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)以及國內(nèi)實(shí)踐，建議未來在政策法規(guī)調(diào)整和完善上，可以考慮適度放寬融資杠桿比例限制，研究在穩(wěn)健發(fā)展的前提下鼓勵(lì)銀行向小額貸款公司放貸的措施。在市場準(zhǔn)入上，降低最低注冊資本和放開上限要求，使投資人擁有更大的自主決定權(quán)，［7］使市場具有更大的決定權(quán)。

(三)建立激勵(lì)型監(jiān)管機(jī)制以往的監(jiān)管體制往往采取懲罰性的控制型監(jiān)管體制。筆者認(rèn)為小額貸款公司制度應(yīng)該引入激勵(lì)型監(jiān)管，彌補(bǔ)控制型監(jiān)管的不足，激發(fā)小額貸款公司進(jìn)行合規(guī)經(jīng)營的積極性。激勵(lì)性監(jiān)管主要是給予小額貸款公司以一定的經(jīng)濟(jì)利益，包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持、市場優(yōu)先準(zhǔn)入的便利等。例如，國家稅務(wù)總局《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》(財(cái)稅［2010］4號)規(guī)定自2009年1月1日至2013年12月31日，對金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額貸款的利息收入免征營業(yè)稅，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，按90%計(jì)入收入總額;對農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、由銀行業(yè)機(jī)構(gòu)全資發(fā)起設(shè)立的貸款公司、法人機(jī)構(gòu)所在地在縣(含縣級市、區(qū)、旗)及縣以下地區(qū)的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行的金融保險(xiǎn)業(yè)收入減按3%的稅率征收營業(yè)稅，對保險(xiǎn)公司為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)提供保險(xiǎn)業(yè)務(wù)取得的保費(fèi)收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，按90%比例減計(jì)收入。可以考慮為小額貸款公司制定類似的規(guī)定，或允許小額貸款公司適用此規(guī)定。上海在《關(guān)于促進(jìn)上海市小額貸款公司發(fā)展的若干意見(2010年修訂版)》中規(guī)定，對符合經(jīng)營穩(wěn)健、管理規(guī)范、撥備充分等條件的小額貸款公司向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融資在不超過其資本凈額50%的范圍內(nèi)支持;經(jīng)營規(guī)范、運(yùn)行良好、服務(wù)“三農(nóng)”和小企業(yè)成效顯著、需要補(bǔ)充資本的小額貸款公司，經(jīng)區(qū)(縣)政府預(yù)審并報(bào)市金融辦等部門同意，可優(yōu)先進(jìn)行增資擴(kuò)股。

四、結(jié)語

金融改革背景下，民間金融迅速發(fā)展，小額貸款公司作為其中的一支力量，越來越多地參與到金融體系當(dāng)中，希望和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)分一杯羹。本篇文章主要討論了小額貸款公司發(fā)展中的自身問題，提出了相應(yīng)的監(jiān)管制度的構(gòu)想。但是，小額貸款公司在將來的發(fā)展路上還有很長的路要走，一方面，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)會(huì)不斷改善自己的金融模式，來排除小額貸款公司的競爭。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融模式的發(fā)展，例如眾籌融資、P2P融資等都與小額貸款公司形成了競爭關(guān)系。究竟小額貸款公司能否在今后的金融體系中生存下來，這個(gè)問題留待歷史的回答，但是，必須完善對小額貸款公司監(jiān)管體系，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，小額貸款公司才可能具備參加到金融競爭的資格。

作者：李偉楠單位：西南政法大學(xué)