理性選擇視野下副產品的創新研究范文

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《天津行政學院學報》2015年第五期

中央編譯局比較政治與經濟研究中心會同中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心于2000年聯合創辦了“中國地方政府創新獎”，該獎項每兩年評選一次，迄今已舉辦了七屆評獎活動。該評獎活動不僅推動了地方實踐者的創新熱情，也吸引了學者們的極大關注，推動了地方政府創新研究的蓬勃發展，相關的研究成果頗為豐碩。本文關注的是地方政府創新行為背后的動力機制問題，即什么原因導致了地方政府創新？換句話說，地方政府創新的動力何在？為什么地方政府創新會出現在某些地方而不是其他地方？這是本文試圖回答的問題。

一、文獻述評

關于地方政府創新研究較早的國內研究者陳天祥從新制度主義的視角考察了中國地方政府的制度創新問題，認為地方政府創新有四個方面的動力來源，即憲法秩序的變化、制度創新成本低、良好的預期收益以及較強的創新能力［1］。與陳天祥一樣，傅大友與芮國強同樣考慮到了外界變遷因素對地方政府創新行為的影響，只是他們把變遷的概念擴大到整個社會，認為社會變遷是地方政府創新的外部動因，而制度缺陷是地方政府創新的內部原因，利益訴求被他們認為是地方政府創新的主體動因［2］。如果說傅大友等人的研究關注現有制度的缺陷在地方政府創新中的激勵作用的話，張玉就制度稀缺對地方政府創新的激勵作用給予了關注，她認為地方政府的創新動因“既存在于客觀的制度環境之內，又存在于主觀的內在需求之中”［3］。她所指的客觀制度環境內的動因是指由體制轉軌而導致的制度稀缺，主觀內在需求的動因則指的是“行政主導的自我優化動機”，即地方政府會受到經濟利益的驅使而實施創新行為，這種觀點和傅大友等人的觀點相似。把地方政府創新的動因歸結為客觀環境因素的學者并不只有張玉，高永久和秦偉江也持類似的觀點，他們把制度環境泛化到更宏觀的層面，認為自然環境、經濟環境、政治環境、社會環境及外部環境等諸環境因素的變化都是民族自治地方政府的創新動因［4］。與這種泛化式歸因方式相反的是，李景鵬把有關政府創新的動力研究引向了微觀層面，以地方及基層政府創新者為中心分析了相關的動因。他指出，相關領導的社會責任感及政績追求動機以及上級部門的推動是政府創新的重要動因；他還考察了學術界、媒體及人民群眾在促進政府創新方面的角色，認為他們亦是政府創新行為出現的重要動因［5］。我們可以看到，他的研究從較為寬泛的宏觀層面逐步收窄到較為具體的微觀層面，對研究的深入發展具有積極意義。

如果說李景鵬的研究注意到了官員的政績追求是地方政府創新的重要動因的話，周黎安則在這方面走得更遠。周黎安在研究中國經濟增長之謎時提出，“從20世紀80年代開始的地方官員之間圍繞GDP增長而進行的晉升錦標賽模式是理解政府激勵與增長的關鍵線索之一”［6］。他認為，從過去的經驗看，“在發展才是硬道理的總體背景下，創新和試驗總是被鼓勵，如果成功，創新者會受到額外的獎勵，即使失敗也不太會被懲罰”；而地方政府一直在政策領域與中央進行博弈，即便中央屢次對地方政府的有關行為進行了規制也無法避免地方政府持續地打擦邊球，中央也很少對各種違規現象進行明確的懲罰；據此，周黎安認為這體現了中央政府對績效觀的隱性承諾，所以他認為晉升錦標賽內在地鼓勵了地方政府的政策創新行為［6］。吳建南等人試圖對現有的各種解釋進行綜合，他們總結認為“環境所迫、內在和外在的種種壓力是地方政府不改革不行、不創新不行的首要原因”。他們進一步解釋道，“雖然每個創新項目的具體動因有所不同，但政府所面臨的發展壓力是決定其創新的最終根源”。而汪保國對地方政府創新動因的解釋似乎與傅大友等人的觀點較為接近，即認為制度需求因素是地方政府創新的客觀要求，制度創新帶來的收益則是地方政府創新的內在驅動［8］。陳雪蓮與楊雪冬在研究中國地方政府創新的驅動模式時借鑒美國學者榮迪內利（DennisA．Rondinelli）的有關研究成果，榮迪內利根據其研究總結出政府創新動因是績效落差及政治領袖和政府外精英的戰略構想兩方面的因素。陳雪蓮等研究了相關的實證數據后認為中國地方政府創新動因與美國地方政府創新的動因具有相似性，據此他們把中國地方政府創新的動因總結為問題驅動和精英驅動兩大類。

在其后續研究中，楊雪冬在保留上述兩個因素的同時增加了第三個解釋因素———結構性動力，進而把其對地方政府創新行為動因的解釋推進到包括結構性動力、個人化動力和事件性動力在內的新階段；這里的個人化動力是精英驅動說的變體，事件性動力則是問題驅動說的變體，結構性動力主要“來自現行體制，主要是官員的評價考核和提拔任用制度”［11］。顯然，楊雪冬對結構性動力在促進地方政府創新方面的作用的認識，比李景鵬對政績追求及上級要求等方面在地方政府創新中的激勵作用的認識更為深刻，與其前期研究相比觀點也更為完善。隋斌斌在前人研究的基礎上，對地方政府創新動力的解釋增加了一個新的維度，即區域政治文化傳統在地方政府創新中的動力作用，他認為“一些地方的民主實踐還是和區域的政治傳統密切相關的”［12］。此外，何顯明從地方政府對外界刺激的反應角度考察了創新動機，認為“地方政府創新實踐可以理解為地方政府對其所承載的政府管理模式轉型與民主政治發展雙重挑戰的理性反應”［13］，這種觀點與壓力說及問題驅動說相類似，均是從地方政府對外界的反應的角度對其進行考察的；張志辰從激勵與壓力的動態競合 的角度分析了地方政府的創新動因，認為“在激勵與壓力的競合下，地方政府原有的制度均衡被打破”［14］，由此產生了地方政府的創新行為；陳國權與黃振威則對以往的地方政府創新動力進行了概括，認為地方政府創新的動力可以分為發展型動力、競爭型動力和壓力型動力三大類［15］。這些研究基本上與前述學者們的研究沒有重大的差異，在某種意義上可以認為體現了學者們在地方政府創新的基本動因方面具有一些基本的共同認識，但這些研究同樣沒有揭示地方政府創新的根本動因。綜觀上文，學者們對中國地方政府創新行為的動因研究可以說是眾說紛紜，各自從不同的角度對該問題進行了多維度研究，也給出了多種可供參考的解釋。不過，這些解釋主要是在宏觀層面上做出的，過于籠統因而解釋力并不強，并不能很好地回答本文開頭提出的問題。也就是說，上述研究并沒有深入到根本的微觀動力機制層面，對于是什么導致了地方政府創新以及為什么某些地方出現創新而別的地方沒有的問題，并不能給出令人信服的回答。因此，我們有必要探尋更具說服力的解釋。

二、制度創新的過程模型及其啟示

探尋地方政府創新的動因，我們需要先了解地方政府創新的基本過程或者說創新的基本機理，只有了解了創新的過程及其本質，我們才能更深入地發掘其創新的動因。那么，地方政府的創新是如何出現的呢？即其創新的過程或者說創新的內在機理是怎樣的呢？這方面的研究并不多見。有關制度變遷方面的文獻似乎可以幫助我們加深對創新過程的理解，如戴維斯與諾斯在研究制度變革與美國的經濟增長時提出了一個制度創新過程模型（參見圖1）。他們認為決策者對潛在利益的認識是推動創新的重要前提，而制度創新的成功與否與兩個集團間的互動有密切關系。他們把推動創新的主體分為兩個集團，即第一行動集團和第二行動集團。他們指出制度創新的過程可分為五個步驟：第一步是形成“第一行動集團”，即預見潛在利益并認識到只要進行制度創新便可以獲得潛在利益的決策者們；第二步是由“第一行動集團”提出創新的方案，此時若尚無可行的方案則需等待制度的新發現；第三步是由“第一行動集團”在各種可行的備選方案中選擇能最大化其利益的方案并實施之；第四步是形成“第二行動集團”，即協助“第一行動集團”創新的人或機構；最后一步是由兩個集團協力推進相關創新活動以實現創新目標。

需要指出的是，戴維斯和道格拉斯認為，促成制度創新的因素主要包括市場規模的變動、生產技術的發展及由前二者導致的個人或集團對自身收入的預期變化這三種因素。而作者們之所以重視所謂的“第二行動集團”，主要是考慮到由于人的自利性和機會主義傾向，在“第一行動集團”內部可能存在某些合作者破壞新規則，在這種情況下，就需要政府或法院等部門來維護規則，而這些部門便是“第二行動集團”。顯然，作者基于理性人假設，認為獲取預期收益是導致制度創新的重要原因，如果個人或團體認為創新方案的預期收入小于成本，便會導致制度創新的時延甚至終止。傅大友等把制度均衡的有關思想運用于研究中國的地方政府制度創新問題上，與戴維斯和道格拉斯一樣，他們也認為制度不均衡導致的潛在收益是地方政府推動創新的重要動力。借鑒諾斯的有關思想，他們提出了地方政府制度創新的動力機制模型（參見圖2）。傅大友等認為，地方政府的創新過程有四個主要階段：動力形成階段主要是包括對制度不均衡及潛在收益的認知；動力轉換階段主要包括制度方案的提出和選擇；動力貫徹階段主要包括合法性的獲取、制度創新實施機制的建立及推動非正式約束的轉變等內容；動力終止階段主要包括對相關創新活動的實際結果做出評估等內容。綜觀以上學者們的制度創新過程模型，我們可以得出以下幾點有益啟示。第一，制度創新本身并不是目的，而是手段。在以上幾位學者們看來，創新是為了獲取由制度創新帶來的潛在收益；如果不存在潛在收益，或者潛在收益太低而不值得去創新了，便不會有創新。第二，創新是由個人或團體對預期收益的理性計算而推動的，而非由其他諸如社會責任感或壓力之類的表面因素所推動。據此，本文認為，創新本身并不是主要目標或目的，而是作為一種副產品出現的，個人的理性計算在創新的過程中扮演著重要的角色。這種論點是否站得住腳，是否能夠推廣到制度創新以外的地方政府創新行為上，則需要進一步的分析研究，這正是下文要做的事。

三、行政職能二分與地方政府創新過程剖析

本文所考察的地方政府創新不局限于地方政府的制度創新，因此把從對制度創新的研究中獲得的有關啟示推廣到更大范圍的創新活動中顯然需要更縝密的研究。在進一步研究之前，有必要澄清相關概念的內涵。本文探討的地方政府僅指狹義的行政部門，不包括立法及司法等廣義的政府部門；地方政府創新指廣義上的創新，包括制度創新、職能創新、技術創新及方法創新等多個方面。讓我們從地方政府的職能方面開始說起，根據古德諾的研究，政府的行政是可分的，“如果對它進行分析的話，可以看到，它由幾個要素構成”。古德諾認為，雖然行政的職能是執行國家意志，但問題的關鍵是“許多由國家制定法律的機關的法律具有一個特點，它們是作為一般的行為規則來表達國家意志的。因此，它們當然不會，也不可能把國家意志表達的十分詳細，使之沒有政府的進一步活動也能夠被執行”。這樣一來，行政的職能便可以分為兩種：一種是執行那些已經由國家立法機關表達出來的意志；另一種便是對沒有明確表達出來的意志及其適用性進行具體化操作。

沿著古德諾的邏輯，我們也可以把地方政府的職能分為兩大類。一類是執行上級命令或指示的職能，簡稱為執行性職能；另一類是處理上級命令指示之外的事務的職能。顯然地方政府在處理后者時要比處理前者具有更大的相對自主性，可簡稱為自主性職能。需要說明的是，理論上來講地方政府執行性職能還有一個重要的方面是執行地方立法機構的意志，但在中國的政治現實里，立法機構和司法機構的功能被弱化，而行政機構處于主導地位。因此，在中國，如果說立法機構還能對行政機構施加影響的話，這種影響也是相當小，幾乎可以忽略不計。因此對地方政府來說，把其職能分為執行上級有關命令或指示的職能和處理自主性事務的職能，是合理的也是符合中國的政治現實的。地方政府職能的這種二分法對中央政府來說或許并不適用，因為在中國的政治現實中，中央政府的首腦通常是屬于最高決策層的決策者之一，本身便有強大的形成國家意志的能力，而不僅僅是執行國家意志。此外，影響中央政府職能的因素除國內因素外還包括國際因素，因此其職能要比地方政府的職能復雜得多，用這種簡單的二分法對其劃分便顯得不甚合理。這也正是本文不研究中央政府創新而研究地方政府創新的重要原因。地方政府在履行執行性職能和自主性職能這兩種不同的職能時是否會出現創新行為？如果會出現的話這些創新有什么共同的特點？我們先來考察地方政府執行性職能方面的情況。

對于中央政府來說，下達命令或指示并非目的，而是為了實現一定的政策目標或者說取得一定的政策效果。中央只要地方政府按其意思按時保質保量完成任務，而不管地方政府到底怎么完成任務；只要地方政府不違法違規，中央一般都不會介入地方的事務中去。地方政府作為地方核心行動者，在具體執行中央命令或指示時就有了很大的自主性，可以采取相對多元的方法或途徑來實現中央的意志。中央的指示或命令對地方政府來說可分為受損型和非受損型。所謂受損型指的是會讓地方政府的執行成本高于預期收入的指示或命令，非受損型是指至少不會讓地方政府有損失的指示或命令。受損性指示或命令會使地方政府受損而地方政府又不得不執行，很自然會促使地方政府采取相應的應對措施，比如采取“選擇性執行”行為、“變通”行為及“共謀”行為來應對來自上級的壓力，這就導致了“上有政策，下有對策”的現象，其中的“對策”便是地方為因應中央而進行的一種“創新”。在非受損型指示的執行過程中，地方政府本身不會受到損失，反而有可能因此而受益。在這種情況下，地方政府執行相關指示或命令的積極性顯然高于執行受損性指示或命令。如果現有的結構能夠有效地滿足執行要求，一般都會依據慣例而執行之，這就是所謂的“路徑依賴”，因為“一些微小事件的結果以及機會環境能決定結局，并且，結局一旦出現，便會產出一條特定的路徑”。即一旦某些結構形成了，便很容易形塑后來的各種事件的解決路徑，一旦有應對某些特定問題的方法可供選擇，人們就通常在面對相似問題時采用現有的解決方案。如果現有的方案不適合執行非受損型指示，或者完全沒有可行的方案，那么人們就傾向于對現有的方案進行改良或直接設計新方案，以此來完成上級交辦的任務，為此進行的方案改良或方案設計便構成了在執行非受損型指示時而實施的創新。

地方政府在履行處理地方自主性事務的職能時的情況如何呢？袁建軍借鑒戴維•伊斯頓的政治系統理論的有關思想，認為可以把政府對外界環境輸出的行為分成要求性行為和支持性行為。他指出：“根據政府起源說，政府的產生是為了通過規范人們的行為來避免自然社會的種種不足。這也就使政府行政行為具有了要求性的一面。而從政府的根本使命來看，政府是以促進人的全面發展為根本追求的，這使政府行政行為具有了支持性的一面。”因而，政府的行為天生就具有支持和要求的雙重屬性。本文借鑒這種思想，把地方政府的自主性職能進一步分為要求性職能和支持性職能，與此相聯系，地方政府在履行這些職能時所產生的行為可分為要求性行為和支持性行為。地方政府自主性職能中的要求性職能，主要涉及法律規范及政策管制等領域，比如要求民眾遵循基本的法律規范、繳納稅款等行為都屬于政府履行要求性職能的結果，地方政府這方面的作為主要在于確保有關的法律規范或管制政策得到執行。由于現有的規范體系已較為完善，因而僅存在一些對相關規范的邊際性修正行為，我們可以把這種對現有規范的邊際性修正也視為一種邊際創新。重大的規范調整或出臺一般屬于中央層面的事務，超出本文的研究范圍，因此在此不予討論。地方政府自主性職能中的支持性職能主要涉及因應社會形勢發展和人民大眾訴求而產生的政府性支持行為，地方政府在實現其支持性職能時，面對瞬息萬變的外部環境和日益增長的民眾訴求，需要不斷地調整自身的行為，以此來與外界需求相適應，因此，地方政府在實現這種職能時最容易也最頻繁產生創新行為。

四、作為副產品的創新及理性選擇的作用

通過上文從行政職能分化的角度對地方政府的有關行為進行考察，我們可以回答上文的問題，即無論地方政府履行其執行性職能還是自主性職能，都可能出現創新行為。這些創新行為有沒有什么共同的特征？答案是肯定的。顯然，無論地方政府為實現哪種職能而采取行動，其共同點是為了解決某個或某些問題。也就是說其行為是問題導向的，而創新的確如上文對制度創新有關模型的考察時得出的啟示那樣，是以副產品的形式而出現的。無論地方政府在實現其執行性職能還是自主性職能，創新本身并不是目的，而是為了達到目的而實施的手段，比如為完成上級交辦的任務、為規避損失、為修正規范及因應訴求而不得不采取某些新手段新方法等。也就是說，創新是以副產品的形式出現的。對地方政府行政行為過程的詳細分析，有助于我們看清楚創新出現的根本動因。作為副產品而出現的創新，顯然并不是人們刻意追求的對象物，而是人們在實現某個目標時附帶產生的產物。那么，如果創新是一種副產品的話，是什么原因導致了這些副產品的出現呢？本文結合上文中對有關制度變遷模型及地方政府行政過程的考察認為，理性選擇是導致創新這個副產品出現的根本原因。不管上級的命令如何，下級只能予以執行。假如上級的命令會使其利益受損，下級在執行時則會采取各種“變通”或“共謀”的行為來消解由此帶來的損失，在這種情況下這些“變通”或“共謀”行為便是創新的源泉，久而久之，這些行為極有可能成為大家遵守的通行的潛規則，甚至可能在一定條件下獲得正式制度的地位；而在實現其自主職能時亦存在為執行相關的具體職能而進行自我調整與完善的行為，這也是創新的來源之一。我們再回到上文對地方政府行政過程的有關考察中，便能夠獲得支持該論點的論據。事實上，從交易成本理論的視角看，不管地方政府實現何種職能，都會花費一定的成本，這在其執行受損性指示時尤為明顯，地方政府之所以明知道會受損依然執行，顯然是考慮到了不執行的代價要遠遠大于執行而受到的損失，因此只能理性地采取一些盡量減少損失的“對策”來應對。地方政府在實現其自主性職能時，同樣是以理性選擇為其根本動力的。地方政府自主性職能特別是支持性職能中，涉及大量為社會提供道路、公共交通、學校、醫療設施與服務、治安及垃圾回收等公共基礎設施與服務。所有這些支持性行為都耗資巨大，即便是這樣，地方政府依然要提供這些支持性的產品或服務，因為地方政府顯然意識到其不提供該種支持性產品或服務的代價要大于提供之而產生的成本，不提供相關的支持性產品或服務或者不積極因應社會的變遷及民眾訴求的呼聲而做出相應的支持性反應，地方政府可能會為此付出沉重的代價。這一點對于作為個體的個人來說也是一樣的，無論是地方官員還是普通的工作人員，都有追求自身利益最大化的動機，包括追求晉升及經濟利益等，他們在面對復雜情境時必然以理性選擇作為其行動與否或采取何種行動的最根本判斷標準。

五、結論

地方政府在履行其職能時的理性選擇導致了各種有目的的行為，而這些行為在實現其預定目的的同時，也連帶產生了一系列非預期的結果，如對來自上級命令的“應對”、“變通”、“選擇性執行”甚至“共謀”行為。這些行為構成了“創新”的基本來源，有可能成為被人們普遍接受的“潛規則”，甚至在一定條件下獲得正式制度的地位。因此，地方政府的創新行為更多地是作為副產品而出現的，而這種副產品的出現是地方政府理性選擇行為的結果。從這個視角看地方政府創新，我們就可以很好地理解為什么有些地方有創新行為而別的地方沒有，因為，有或沒有創新都是地方理性選擇的結果，有創新的地方說明其理性行為產生了創新這個副產品，沒有創新的地方則顯示了其理性行為并未產生這種副產品，或者說其副產品并未取得“創新”的地位。

作者：蔡瀟彬 單位：北京大學