空間立法的必要性和路徑范文

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《西安政治學院學報雜志》2014年第四期

一、我國空間事業的法律需求

(一)航天事業國際化發展的法律需求外層空間是人類共享的空間，外層空間利用是一項全人類共同受益的事業，不能僅僅依靠發達國家投入并從中受益，而更需要讓全世界人民共同參與，加強合作，共同享受航天技術帶來的好處。中國航天事業是在航天大國嚴密的技術封鎖之下艱苦創業、自主發展起來的。在當前改革開放的大背景下，國際化就成為我國航天事業發展的必然選擇。1987年，我國開始利用長征火箭搭載他國的商業衛星。1990年，我國成功發射了美國制造的“亞洲一號”通信衛星。2005年11月，中國與歐洲空間局簽署了《關于和平利用空間的合作協定》。2008年12月16日，牽頭在北京設立了亞太空間合作組織。2010年4月1日，中國與玻利維亞簽署了衛星合作協議———《玻利維亞通信衛星項目合同》，2013年12月，按照合同約定，中國已為玻利維亞成功發射了首顆通訊衛星。因此，航天事業發展的國際化，更加需要我們制定一套科學合理的航天法律制度。一方面，法律固有的穩定性，使中國與外國合作者在進行航天合作時，通過法律的保障，增強彼此的互信;另一方面，法律具有的公開透明性，使得外國合作者在進行合作伙伴選擇之前，就能有效了解到中國在航天事業發展中的基本立場，促使潛在的合作者與中國進行航天合作方面的接觸;再一方面，法律具有的權威性，使得中外雙方能在航天合作過程中避免分歧，為可能發生的糾紛提供解決的依據。

(二)外空國際新秩序形成的法律需求為了有效化解各國在空間問題上的分歧，更好地利用外層空間，國際社會先后制定了《外空條約》《營救協定》《責任公約》《登記公約》《月球協定》等多個國際公約，初步形成了國際外空法律體系。但這些公約都存在著一些缺陷，在國際立法不足以解決這些問題的情況下，需要國內立法加以彌補。《外空條約》面臨的主要問題，一是太空軍事利用問題。《外空條約》規定了太空“和平利用”的原則，然而，這一原則如何理解，目前尚無定論，只是各大國根據國家利益將其解釋為對其更為有利的意義。二是太空環境保護問題。人類活動對外層空間環境可能產生的危害，有化學污染、生物污染、電磁干擾、放射性污染和空間碎片等問題。其中空間碎片問題是國際和平利用外空委員會討論最多的議題，也是當前外空環境面臨的最迫切的問題。［5］但在具體責任劃分問題上，國際社會并未達成統一意見。很明顯，航天科技越發達、航天活動越頻繁的國家，就越容易產生空間碎片，這些國家從航天活動中受益，卻讓所有國家共同承擔空間環境破壞所造成的惡果，這顯然是不恰當的。《營救協定》主要有兩個問題:一是營救的一方是否能夠要求獲得一定報酬;二是如果外空物體給落地國造成了損害，該國在營救的同時，能否扣押宇航員或外空物體，以便于與發射國協商賠償。［6］《責任公約》面臨的主要問題是關于發射國的定義。按照公約，確定賠償責任的前提是確定發射國，不能確定發射國，求償就無從談起，尤其是跨國的私人主體進行的發射。那么，一個與發射無實際聯系的國家，是否可以僅僅因為私人發射主體在該國注冊被認為是發射國，從而要為損害負責任?在公海上進行的發射如何確定發射國?發射公司的注冊國是方便注冊地，無力承擔賠償責任的時候怎么辦?因此，專門針對“發射國”的概念，聯合國大會決議建議各國考慮本國立法，對有關非政府團體進行的外空活動進行管理，將有關審批等事項納入本國的管轄范圍，由相關國家對這些活動實行有效的監督。《登記公約》也面臨一些問題。第一，它要求的是外空物體登記，而不是發射活動的登記，因此，只有發射成功的物體才需要登記，沒有成功的就不用登記。這是一種事后登記而不是事前登記。如果改為事前即發射前登記，則不論發射是否成功，聯合國都能夠了解該次發射。在導致損害時也有助于迅速判定發射國，對于實施《責任公約》是有利的。第二，《登記公約》對登記的時間要求不明確，許多國家在發射成功后幾個月甚至更長的時間仍然不登記的情況是存在的。如何使各國主動、及時登記是一個難題。

二、我國空間立法存在的問題

目前，我國關于太空利用的國內立法有《空間物體登記管理辦法》《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》《導彈及相關物項和技術出口管制條例》等少數單行法規。此外，一些部委也制定了相應規定，如商務部與海關總署聯合《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》，并于2013年了《中國兩用物項和技術出口管制許可指南》。這些立法在當前發揮了非常重要的作用，但也存在如下問題:一是調整對象的范圍相對狹窄。《空間物體登記管理辦法》完全根據《登記公約》制定，只對空間物體的登記問題進行規定;《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》則規定了航天器民用的行政許可問題;《導彈及相關物項和技術出口管制條例》則只涉及相關裝備、技術的保護和保密問題。至于商務部和海關總署制定的關于兩用物項的規定，則都屬于技術性事項，不涉及具體的制度安排。當前這些散碎的規范調整范圍狹窄，沒有在航天產業、航天管理的問題上進行充分、適當的引導與規范，極不適應當前航天事業迅猛發展的制度需要。特別是在市場化的大背景下，航天涉及的法律問題種類繁多，關于空間活動損害保險與賠償、宇航員營救等基本制度還處于立法空白階段，對于航天活動的管理尚不能覆蓋從研究、設計、生產、發射及空間技術應用等各個階段，關于經費、發射場管理、基礎設施建設、航天產品市場開發與管理等方面的航空產業促進法也沒有。關于航天商業化活動的立法更是滯后，缺少關于航天商業發射、遙感數據商業利用和空間知識產權的專門規定，有關衛星等航天產品技術的出口管理規則也亟待發展完善。［8］二是管理體制發展較為滯后。我國民用航天活動由原航天工業部(現國家航天局)和原國防科工委(現在的國防科工局)管理，軍用航天活動則由解放軍總裝備部管理。這種體制在長期運行過程中，不斷磨合發展，在航天工業的發展過程中發揮了重要作用。在2008年的大部制改革之后，國家航天局和國防科工局都隸屬于國家工信部，這顯然有利于民用航天管理更加順暢地發展。然而，在市場化的大趨勢下，需要在航天領域建立一個更加靈活、更加貼近市場的管理模式。這個管理模式，應當能夠更好地協調軍地合作、促進軍民融合，并在處理軍事保密、知識產權轉移等問題上發揮更大作用。三是規范層級有些過低。上述規范，除《導彈及相關物項和技術出口管制條例》是國務院制定的行政法規外，其他的規范均為規章或者政策，效力層級較低。如果其他的可能涉及航天事務的部委制定了與上述規章、政策相悖的制度時，缺乏一個順暢、有效的解決問題的途徑。同時，這些規定在制定的過程中，往往由個別部門組織立法工作，缺乏其他部門的配合，對很多問題都缺乏充分的考慮。比方說，《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》，就只對相關的第三方責任保險作了非常原則性的規定，“既未確定責任限額，也未對承保企業的資質等提出具體要求。這導致有關保險問題只能通過發射合同加以確定，一定程度上削弱了我國航天發射企業在國際市場的競爭力。”［9］實際上，要對此進行規范，就不可能不涉及到保監會等金融監管機構，沒有他們的參與，這些部門立法就難以有效發揮作用。

三、我國空間立法的體系安排

中國是空間大國，有義務在外空法制建設方面作出自己的貢獻。當前已經制定有空間法的國家約有20個，包括美國、俄羅斯、澳大利亞、阿根廷、巴西、加拿大、英國、法國、日本、烏克蘭、比利時等。因此，中國學者也在研究呼吁盡快制定中國的空間法。在空間法的體系問題上，我國學界有兩個思路:一是直接制定一個統一的空間法，二是區分領域制定多部單行法。這兩種設想各有利弊:統一空間法雖然難度較高，但易于規劃，方便產生一部統一協調的法律;多部單行法分解了立法難度，但也容易因部門立法而造成法律沖突。筆者認為，對空間法進行體系安排要從如下幾個方面入手分析:一是我國目前空間法的立法水平、立法成果。從我國空間法的立法水平和立法成果來看，雖然很多專家學者在空間法問題上進行了卓有成效的研究，但我國的空間法內容畢竟較少、調整范圍狹窄，在實踐中沒有也不可能得到充分檢驗，如果一蹴而就地形成一個統一的空間法，哪怕未來在某個小方面存在運行不暢，就可能影響整個空間法的調整效果。二是空間法各項內容之間的聯系性。從空間法各項內容的聯系性來看，空間法的各項內容具有一定的獨立性，通過多部單行法制定空間法的方式，具有技術上的可行性。三是空間法調整的法律關系的穩定性。空間技術日新月異，問題頗多，法律不可能預測未來的空間技術，一部全面規定空間發展的法律，在未來勢必頻繁更改，這就不利于維護法律本身的穩定性要求。根據聯合國外空委網站上公布的情況來看，世界各國的太空法，基本上是通過制定單行法律來進行處理的。比方說，美國于1958年制定了《國家航空航天法》，但這一法律的主要目的在于建立美國航空航天局，至于航天的其他具體問題，則一般采用單行法律的方式進行處理。同時，美國的空間立法活動，也與美國空間活動的開展密切相關。如1962年《衛星通信法》也是伴隨著通信衛星的興起而制定的;1984年《商業性空間發射法》則是伴隨著運載火箭私營化而制定的。因此，筆者主張，應以航天基本法為核心、航天單行法為重要補充建立一個科學的航天法體系。其中，航天基本法應優先制定，其內容宜粗不宜細，關鍵是要理順各個機關在相關問題上的權力分工秩序。航天單行法則應當分情況處理:一是成熟的政策，也就是在現實中運用得良好的政策，可以制定法律;二是緊迫的政策，也就是針對非常具有現實必要性的問題，也可以制定法律。

四、我國空間立法的具體內容

我們認為，空間立法應同時涵蓋國內事務立法和國際事務立法。

(一)涉及國內事務的空間立法就現階段情況來看，運用法律進行航天事業的調控，存在很多困難，其中主要的困難包括:第一，原有的航天管理體制略顯滯后，在這樣一個各種權力交叉運行、各系統各自為政的領域內，要維護相關各方權益、保證航天活動(尤其是主體更加多元的民用航天活動)的健康發展，就必須解決相關管理制度問題，用法律來建立一個科學合理、各方配合認可的管理體制。第二，航天事業市場化、國際化發展牽涉的沖突較多，如保密與商業利用之間的沖突、軍事設施與民間使用之間的沖突、軍事知識產權保護與科技資源充分利用之間的沖突等等。要處理這些問題，應當對如下問題加以明確:一是管理主體，也就是中國航天軍用、民用活動的管理主體和協調機構;二是基本管理手段，包括航天行政許可、監管、事故調查等;三是航天產業的促進機制，包括科研管理、經費管理、招投標制度、基礎設施建設、軍民融合式發展等;四是航天的社會事業發展，包括航天產業的社會利用，如航天科普教育、與航天有關的衍生商業產品(如飛船模型等)的管理等;五是航天商業活動的具體制度，包括商業發射管理、航天產品與技術管理、航天衍生技術的知識產權保護和轉移等;六是航天技術性規范，進一步統一我國航天科研活動的術語、標準，更好地與國際航天活動接軌。

(二)涉及國際事務的空間立法在國際空間立法較不完善的情況下，我們有必要就國際法規定的事務進行國內立法，具體內容包括:首先，通過國內立法，細化國際法的原則性規定，明確行使我國航天事業管轄權、履行國際法義務的方式方法。國際法往往對某些問題作出了原則性規定，如《外空條約》第8條原則規定，“凡登記把實體射入外層空間的締約國對留置于外層空間或天體的該實體及其所載人員，應仍保持管轄及控制權。”然而，如何進行管轄、控制，國際法無明確表述，這都需要國內立法予以明確。其次，通過國內立法，有效表達國家承擔國際責任的決心。承擔國際責任，就是要在國際法的框架下進行活動，最能體現國際責任承擔決心的，就是用國內法對政府行為、社會活動的原則、規則進行規范。隨著中國航天事業的發展，中國在航天問題上的態度和做法，越來越深刻地影響國際航天活動的發展。展現中國作為一個負責任大國的形象，是國內航天立法的重要內容。再次，通過國內立法，向世界表達中國在太空問題上的立場與方法。國內法與國際法是并行不悖的兩套體系。國際法所規定的內容，是世界各國共同遵守的原則、立場;國內法則表現了特定國家對具體問題的論斷。二者在處理國際問題上各有優勢，國際法更強烈地表達共識，國內法則更堅定地表現差異。在太空問題上，各航天大國之間存在諸多差異。這就更有必要用國內立法對太空問題進行規范，從而有效宣示國家在特定問題上的態度。

作者：劉宗勝朱道坤單位：國防科技大學人文與社會科學學院