淺論行政法范疇公共利益的立法范文

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一、“公共利益”的詞源探悉

在《元照英美詞典》中，“公共利益”的譯文中“publicinterest”，又譯為公共權益。它有兩個釋義：（1）應予認同和保護的公眾普遍利益；（2）與作為整體的公眾體戚相關的事項，尤其是證明政府管管理正當性的利益?！袄妗痹趪摹掇o源》與《現代漢語詞典》釋義為“好處”或“功用”，它用“弊”或“害”是相對應的。即能滿足人們物質或精神需要的事物，俗話所謂“好處”。《牛津法律大詞典》對“利益”所下定義為“個人或個人的集團尋求得到滿足和保護的權利請求，要求，愿望或需求”。就“公共利益”而言，一方面同作為名詞修飾名詞的結構，即公共的利益，重心在利益，公共作為利益的定語，表明這種利益呢是公共的。筆者認為為“公共的”本身應該是中性的，既不好也不壞，否則怎么有“公共的悲劇”一說呢？那所適用的法域中的個體的利益呢，馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關。利益，特別是經濟利益，是人們一切活動的驅動力，或最終的歸宿?！饼嫷略谡J為利益“是人類個別地或在集團社會中謀求得到滿足的一種欲望，因此，人們在調整人與人之間的關系和安排人類行為時，必須考慮到這種欲望或要求，”所謂利益，就是能滿足人的某種需要的那些社會條件，是人基于自身的需要對社會條件的選取。它們是客觀的，不以人的主觀意志為轉移，但又會由人來選取和追尋。所以，純粹的自然物不能構成利益，只有當它們和人的生存發展直接聯系起來，成為人們有用的社會條件，才成為人們所追尋的利益。利益產生自需要，需要和利益產生動機和目的，目的導致行動或行為。所以，“公共的利益”就是能滿足大家的那些社會條件。而另一方面，“公共利益”還可作為“動詞加賓語結構”；此時的公共為動詞，其內含了其施勸動者是“大家”：從，可理解為“大家共享”吧！此時的“公共利益”就是大家共享那些對人們有用的社會條件。

二、國內外關于“公共利益”的立法比較

公共利益之所以在國內外尤其是行政法學界引起持續的關注，不僅是因人們對于未知領域的好奇而產生的吸引力和可研究空間，更為重要的是公共利益對于統治階級所竭力維護的行政秩序的穩定的重要意義。在轉型過程中由于經濟的快速發展所導致的社會失衡引發了一系列以“公共利益”為名的事件不僅嚴重侵害了相關公民的合法權利，更是將維護以維護安定的社會秩序為最低限度的政府定格在了公民的對立面，依法行政理念的貫徹和弘揚，以及構建和諧社會目標的實現更是無從談起。外國法制發達國家對于公權力及公民基本權利的價值取向以及以人為本的法律尊重為為我國提供了值得借鑒的范本：《德國基本法》第14條規定剝奪所有權只有為公共福利的目的才能被允許?！睹绹摪顟椃ā返?條修正案也指出非有合理補償，不得征收私有財產供公共使用。而我國2004年憲法修正案第20條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定，對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！北容^我國憲法和其他國家憲法的規定，關鍵詞都在于私有財產和征收征用，似乎沒有太大的差別。但當我們仔細揣摩這些文字背后的價值取向時，就能深刻地感受到國外立法對于私有財產的尊重。德、美憲法以強調公民財產權神圣不可侵犯為本原，以政府的征收征用權為例外；我國憲法則以政府的征收權為基本出發點。誠然，我國在轉型過程中的社會發展現實與外國有所差異，但這絕不是政府侵害公民財產權的合法理由，前者的邏輯體現了法治國家以人文本的精神內涵，而后者的邏輯是政府可以侵害公民財產權，只要是為了公共利益的需要即可為。作為我國最高法律的憲法中的公共利益條款在我國不僅沒有成為保障公民財產權的“防火墻”，反而成為了侵害公民財產權的正當性、合法性的理由。

三、對“公共利益”和“國家利益”的比較分析

從概念上分析，“國家利益”一詞有兩層含義：一是指在對外交往中，國與國之間的利益關系。二是在國內政治層面上的國家利益，指的是政府或政府代表的全國性利益。我們這里探討的是第二層意義上的國家利益。現實中，國家利益常常異化為掌握國家政權的統治階級的利益。于是政府行為頭上的往往戴著國家利益的帽子，這便使“國家利益”概念在現實生活中常常被政治家和政府當局隨意解釋和自由使用的可能，如果政府行為借著“國家利益”的幌子與民爭利，那么在此情形下，“公共利益”就被異化了。公共利益與國家利益相關但又有所不同。一方面，統治階級行使著對公共事務管理的職能，根本目的在意鞏固其統治地位，但這也是國家的安全存在和國家公民正常生活所必須的。此時，二者存在一致性，國家利益或政府利益屬于公共利益范疇。另一方面，統治階級并不能完全代表公共利益。在一個國家中，政權往往掌握在少數人手中，往往存在政府或各個集團自身的利益，此時，政府或集團利益并不能代表大眾的“公共利益”，國家利益或政府利益與社會公共利益出現了不一致。也就是說政府行為目標與社會公共利益之間并非必然一致，只有通過法律形式表現出來，“國家利益”才完成“公共利益”的轉變。在我國，計劃經濟體制對政府及其部門還深深地影響著行為選擇，而市場經濟的復雜性和易變性使得政府及其部門的行為模式容易偏離增進公共福祉的目標，正如硬幣有其另一面，權力容易異化，政府由于自身的利益需要完全可能使經濟政策資源掌握在政府手里，腐敗就是一種永遠潛在的威脅，由政府制定推廣的公共經濟政策存在著非全社會的公共利益的政府利益的可能，作為社會利益關系的政府利益又將對全社會的公共利益格局產生影響。

四、公共利益與私人利益的沖突問題

如何理解公共利益與私人利益之間的辯證關系是正確把握這二者在法律上的地位的關鍵。從古至今，公共利益都具有法律上的合法性外衣，也同時具有道德上的正當性，而不管其是否能夠真的代表了民眾的本意。而個人利益在法律上的位置則與整個國家的法律傳統和歷史觀念有關。公共利益實質上或形式上就是各社會成員相同或共同的個人利益，正如社會是每個個人的總和一樣，公共利益也是這些個人利益的總和。但是，這種總和并非簡單的數學加法的結果，在私人利益總和的過程中，有物理變化，甚至有化學變化。但是不能把公共利益與私人利益無條件地等同視之，他們的沖突是客觀存在的。公共利益與私人利益之間存在辯證統一的關系。它們可以互相轉化。在私人利益可轉化為公共利益方面，“小河有水大河滿，小河無水大河干”是其真實寫照。當公共利益由于法律的確定變成公共權利之后，其主體也發生了變化——被具體化，由具體的個人，法人或社會群體來行使。所以公共利益與私人利益在大多數情況下具有一致性，當然這種一致性存在一個假設前提，即該公共利益與私人利益的社會環境必須是一個正常的沒有被欲望和貪婪扭曲的社會。當然，另一方面，財產權從來都不是個人的絕對權利，那種認為個人利益的行使可以置公共利益于不顧的絕對錯誤的，個人利益的行使是有其邊界，即個人利益的行使只能以不損害公共利益為準，但這并非意味著要漠視個人利益，剝奪個人獨立于社會的空間。而這并不與公共利益相沖突。所以，公共利益與私人利益之間的關系首先應該是共生的，相濡以沫的統一于一個和諧社會。

在討論公益與私益之間的沖突之時，筆者以為認真地區別一下二者之間的真偽沖突是必要的。行政機關及其人員的三種利益取向可以對公益與私益之間的沖突真偽有一個引導性的認識，首先是個人固有的意志，它只傾向于個別行政官員的共同意志；第二團體的意志，這一團體的意志就其對政府的關系而言是公共的，就其對國家政府構成國家的一部分的關系而言則是個別的。第三種則是人民的真正意志主權的意志，這一意志無論是被首作是全體的國家而言，還是對被看作全體的一部分的政府而言，都是公意，可稱之為全民利益。當人們在一切涉及選擇的活動中，總是理性地使他們的滿足得以最大化，以致人們從事各種法律活動促使自身利益最大化，人們才會選擇他，當然，前述三種利益取向亦難逃利益最大化這一原則。于是在存在行政壟斷嫌疑的現代社會，公益與私益的偽沖突是存在的。實際上，公共利益與私人利益并不存在實質上的對抗。私人利益關涉的個人權利的運作與公共利益關涉的公共權力的運作都應以互相促進而不是以互相損害為目的。雖然行政法在規范這兩者的權利關系時，同樣得體現法的權利保障性和法促進權利最大化的目的，但是當兩個以上在一般情況下獲得法律承認的權利發生沖突時，某一種權利往往必須被放棄?；诜勺畛醯膬r值而非其他原因，往往會功利的承認公共性權利而放棄個人權利，但這不能認為是公共利益與私人利益之間的實質對抗，而是一博弈。

本文作者：石磊單位：中共宜賓市委黨校法學